فرایند شکل‌گیری سیاست‌های کلی (فکر، طراحی و تغییر) و نقش رهنمودهای مقام معظم رهبری

هرچند یک تعریف دقیق از سیاست‌های کلی کمک می‌کند تا از تعبیرهای متفاوت و بعضاً متناقض پرهیز شود، اما نگاهی اجمالی به نوشته‌ها در مورد سیاست کلی، عکس این موضوع را نشان می‌دهد. مطالعه مباحث مربوط به سیاست‌های کلی بیانگر حداقل سه دسته تعریف از سیاست کلی است: نخست، تعریف ماهوی؛ دوم، تعریف بر اساس ویژگی‌های سیاست‌ کلی و سوم، تعریف شکلی.

نخست: تعریف ماهوی که البته بسیار سخت و دشوار است، مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاست کلی را این‌گونه تعریف نموده است: «سیاست‌ کلی برای تحقق آرمان‌ها و اهداف پس از مجموعه آرمان‌ها قرار می‌گیرد و حاوی اصولی است که آرمان‌ها را به مفاهیم اجرایی نزدیک می‌کند؛ بنابراین سیاست‌های کلی باید نخست، در مقایسه با بیان‌های آرمانی، جنبه تفصیلی و تشریحی‌شان بیشتر باشد. دوم، بازتاب صحیح و عملی ارزش‌ها باشند. سوم، نه‌تنها دولت، بلکه عامه مردم و کلیه نیروهای فعال جامعه را در نظر داشته باشند. چهارم، درنتیجه نیروهای جامعه و آرمان‌های آن‌ها را که مورد قبول نظام‌اند، هماهنگ و منسجم نماید و مابین اجزای نظام ارتباط و تقارب کافی و پیوند برقرار سازد. پنجم، در مقام تعیین اولویت‌ها، راهنمای عملی و معیار بایدونبایدهای تعیین اولویت‌ها را عرضه نماید. ششم، اصول کلی تخصیص و توزیع منابع و امکانات کشور را با توجه به اولویت‌ها بیان کند. هفتم، اجرای آن‌ها، سیمای عمومی و کلی نظام را در زمینه‌های مختلف ترسیم نماید.» (احمدی، 1383؛ 139) البته تلاش‌هایی پس‌ازاین تاریخ برای تعریفی دقیق‌تری از سیاست کلی صورت گرفت اما هیچ‌کدام مورد تصویب قرار نگرفت.

 

دوم: تعریف سیاست کلی بر مبنای ویژگی‌ها: بر اساس تعریف مجمع تشخیص مصلحت نظام، این ویژگی‌ها عبارت‌اند از: پایداری، یعنی دوام سیاست‌ها. آینده‌نگری، یعنی سیاست‌ها معطوف به چالش‌های موجود نباشد. آینده‌نگری و پیش‌بینی‌های آینده هم در آن وجود داشته باشد. واقع‌بینی، فراگیر بودن سیاست‌ها. هریک از اجزای سیاست‌های کلی باید متوجه تحقق یکی از اهداف بخشی یا فرابخشی و تأمین آن‌ها باشد و در نهایت، بیانگر خصوصیات اصلی و اساسی نظام جمهوری اسلامی باشد. در مجموع این‌طور بیان می‌نماید که سیاست‌های کلی، مجموعه مقرراتی هستند که به لحاظ ترتیب، پایین‌تر از اصول قانون اساسی و بالاتر از قوانین و مقررات عادی، راهنمای حرکت قوای سه‌گانه و سایر نیروهای مؤثر در جامعه به سمت اهداف آرمانی و اصول قانون اساسی است. (احمدی، 1383؛ 143-141)

 

سوم: تعریف شکلی، همان‌گونه که قانون بر مبنای سیر تشریفات وضع قانون، توسط مجلس شورای اسلامی تعریف می‌شود، سیاست کلی نیز بر اساس سیر تشریفات وضع سیاست، یعنی تعیین عنوان، ایده اولیه و نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق بند یک اصل 110 قانون اساسی، تصویب، تأیید و توسط مقام معظم رهبری تعیین می‌شود. بر اساس این تعریف،1- سیاست کلی می‌تواند دربرگیرنده پیوستاری از بیان آرمان‌ها تا تعیین شاخص‌های اجرایی باشد. 2- از سوی دیگر سیاست‌ها و تدابیر رهبری که تشریفات وضع و تعیین را طی نکرده باشد، به معنای خاص، واجد اطلاق عنوان سیاست کلی نیست.

 

مقام معظم رهبری با بیان این‌که «مهم‌ترین وظیفه رهبری در قانون اساسی، تنظیم سیاست کلی است.» (خامنه‌ای، بیانات، 26/09/1382) به تعریف سیاست کلی می‌پردازند: «تعریف صحیح از سیاست کلی عبارت است از: چارچوبی روزآمد و جهت‌دهنده به قوانین و امور اجرایی به‌منظور دست‌یابی به اهداف»  در پیوست حکم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام (مرداد 1396) نیز ویژگی‌هایی برای سیاست‌ بیان داشتند، این ویژگی‌ها عبارت‌اند از: «رعایت وصف کلی‌بودن سیاست‌ها و شفافیت، صراحت و استحکام آن‌ها مورد تأکید است.»  افزون بر این نیز بیان داشتند: «سیاست اگرچه کلی است، لکن قانون اساسی که نیست. اولاً باید کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد، ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد و قابل‌حمل بر معنی مختلف نباشد و ثالثاً به‌تناسب نیازهای کشور باشد.» (احمدی، 1383؛ 131)

 

تعریف‌های متعدد بیانگر آن است که نظرات و دیدگاه‌های متفاوت در این رابطه وجود دارد؛ اختلاف‌نظرها در برخی موارد آن‌قدر عمیق‌اند که تعریف مشترک از سیاست کلی را مشکل ساخته است. در این مقاله، با مبنا قرار دادن تعریف رهبر معظم انقلاب از سیاست کلی، سیاست به مجموعه‌ای از رویدادها اطلاق می‌شود که مستلزم بازنگری در روش اجرای معمول است تا بتوان هم از فرصت‌های بررسی‌شده سود برد و هم به واکنش‌های شناسایی‌شده عکس‌العمل نشان داد.

 فرایند شکل‌گیری سیاست کلی، به‌صورت تدریجی سیر تکاملی پیوسته داشته است. سیر تکاملی فرایند شکل‌گیری سیاست کلی تابع سه عامل صورت‌گرفته است: 1- پیوست احکام اعضای مجمع تشخیص در هر دوره، 2- بیانات رهبری با اعضای مجمع تشخیص در آغاز هر دوره، 3- فعالیت‌ها و عملکرد مجمع تشخیص در هر دوره. بر این اساس چهار الگوی تهیه و تدوین سیاست کلی قابل‌شناسایی است.

پس از جنگ تحمیلی و ضرورت بازسازی مناطق آسیب‌دیده کشور، اولین سیاست کلی، سیاست‌های کلی نظام اسلامی در دوران بازسازی کشور است. این سیاست در زمان حیات حضرت امام‌خمینیره، توسط ایشان در تاریخ 11/07/1367 ابلاغ شد.  هرچند دست‌یابی به فرایند تهیه و تنظیم سیاست کلی ابلاغی توسط حضرت امام‌خمینیره برای نویسنده امکان‌پذیر نبود، ولی بر اساس ابلاغ حضرت امام‌خمینیره سیاست‌های بازسازی و تشخیص و تعیین اولویت در امر بازسازی مراکز آسیب‌دیده کشور به عهده سران سه قوه و نخست‌وزیر است. وزیر یا مسئول مربوط نیز در تصمیم‌گیری نهایی سران سه قوه و نخست‌وزیر صاحب‌رأی می‌باشند. با توجه به در نظر گرفتن حجم عظیم کار و ضرورت تسریع در خط‌مشی بازسازی و سازندگی، بر اساس ابلاغیه حضرت امام‌خمینیره نظرات کارشناسان و صاحب‌نظران خصوصاً هیئت دولت و وزرا و کمیسیون‌های مربوطه مجلس شورای اسلامی، مسئولین هر امری و مراکز دانشگاهی نیز در این مسئله بزرگ سهیم بودند.

متعاقب اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و ضرورت بازنگری در قانون اساسی، امام‌خمینیره طی حکمی در اردیبهشت سال 1368 به رئیس‌جمهور وقت، ضمن فرمان تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی، یکی از موضوعات مورد بحث در بازنگری «مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری، به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد» مقرر داشتند. در بازنگری قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام که به‌موجب بند (1) اصل (110) قانون اساسی، تعیین آن بر عهده مقام معظم رهبری است، به‌عنوان یک هنجار حقوقی لازم‌الاجرا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران شناخته شد. در این مرحله، فرایند شکل‌گیری سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله، این‌گونه توسط رهبر معظم انقلاب ترسیم‌شده است: «فرایند سیاست‌های کلی، فرایند بسیار قوی و مستحکمی است. سیاست‌ها اول در کمیسیون‌های دولت تنظیم می‌شود و بعد به دولت می‌آید. دولت آن‌ها را بررسی و تصویب می‌کند و به رهبری پیشنهاد می‌کند. رهبری هم آن را به مجمع تشخیص مصلحت می‌دهد. این سیاست‌ها در کمیسیون‌های مجمع تشخیص با حضور کارشناسان متعدد از بخش‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، دانشگاهی، علمی که از خود مجمع و بیرون آن هستند، بررسی و تکمیل می‌شود، بعداً مجدداً به رهبری می‌دهند، رهبری هم آن سیاست‌ها را با مبانی و اصول و ارزش‌های نظام جمهوری اسلامی تطبیق می‌دهد، تصویب می‌کند و آن سیاست‌ها به دولت برمی‌گردد و به مجلس ابلاغ می‌شود.» (خامنه‌ای، بیانات، 26/09/1382) بر اساس این فرایند دو مجموعه سیاست کلی نیز تدوین، تصویب و ابلاغ گردید: 1- سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه در تاریخ 18/08/1372 و 2- سیاست‌های کلی برنامه سوم توسعه مورخ 01/03/1378

مجمع تشخیص مصلحت نظام که در آغاز با ابتکار امام‌خمینیره پدید آمد با بازنگری در قانون اساسی در متن این قانون قرار گرفت. بر اساس حکم مقام معظم رهبری در مورخ 27/12/1375 مجمع تشخیص مصلحت نظام با ترکیب جدید و کارویژه‌های نو از جمله مشورت به رهبری در مورد سیاست‌های کلی شکل گرفت. مقام معظم رهبری در این حکم، مقرر داشتند: «مجمع محترم موظف است در اولین جلسات خود آیین‌نامه جامعی که مشتمل بر چگونگی تشکیل جلسات و طرح و تصویب موضوعات و دیگر جزئیات باشد، تدوین و برای تأیید این‌جانب ارائه نماید. این نهاد برجسته برای این‌که بتواند وظایف مهم خود به‌خصوص در زمینه سیاست‌گذاری کلان کشور را به انجام رساند لازم است که از آخرین فرآورده‌های کارشناسی دستگاه‌های مسئول دولتی بهره‌مند گردد و درعین‌حال از ایجاد دستگاه‌های موازی و کارشناسی پرهیز کند.» 

 

در این مرحله، با عنایت به ذیل اصل (112) قانون اساسی که اعضای ثابت و متغیر این مجمع را رهبری تعیین می‌کند. اشخاص ثابت و متغیر مجمع را تعیین نمودند.  در دیدار با اعضای مجمع تشخیص بیان داشتند «من یکایک برادران را با توجه به مسئولیت و خبرویت و سابقه کار و جهات ذهنی و فکری‌شان در نظر گرفتم ملاحظه کردم، تدقیق کردم و به‌عنوان عضو این جلسه انتخاب نمودم.» (19/01/1376)

 

افزون بر موارد مصرح در حکم اعضای مجمع تشخیص مصلحت، رهبر معظم انقلاب در دیدار با اعضای جدید مجمع در تاریخ 19/01/1376 پنج نکته کلیدی که در فرایند تهیه و تنظیم سیاست‌ها نقش اساسی داشتند را مورد تأکید قرار دادند: 1- ضرورت سیاست‌گذاری، سیاست‌گذاری در زمان حیات امام‌خمینیره بوده و در دوره رهبری مقام معظم رهبری به‌صورت رسمی درآمده است.  2- فایده سیاست کلی در انسجام دستگاه‌ها و کاهش ناهماهنگی‌هاست.  3- پیگیری سیاست‌ها، ... یک‌چیز همیشه من را نگران می‌کرده و آن، مسئله عمل‌نشدن یا حتی درک‌نشدن محتوا و مقتضای سیاستی است که اعلام‌شده است. ... به نظر ما می‌رسد که این مجمع می‌تواند یکی از کارهایش همین باشد البته این مجمع به‌هیچ‌وجه اجرایی نیست... بنابراین یکی از کارهایی هم که ما توقع داریم این جمع برایش برنامه‌ریزی کند مسئله دنبال‌گیری از سیاست‌هاست. 4- بازنگری در سیاست‌ها، ممکن است گاهی لازم باشد ما سیاستی را که الآن رایج است درباره‌اش بازنگری کنیم. ... یک‌بار سیاست‌های عمده موجود کشور را در زمینه‌های مختلف مرور کنید، ببینید واقعاً ما داریم درست حرکت می‌کنیم یا نه. کاری است که کوچک نیست؛ خیلی عظیم است فوتی هم نیست که فوت بشود؛ اما حتماً لازم و اساسی است. 5- شأن مجمع مشورت است. 

در اجرای ذیل اصل (112) که مقرر می‌دارد «مقررات مربوط به مجمع، توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تائید مقام رهبری خواهد رسید» و در اجرای دستور مقام معظم رهبری که «مجمع محترم موظف است در اولین جلسات خود آیین‌نامه جامعی که مشتمل بر چگونگی تشکیل جلسات و طرح و تصویب موضوعات و دیگر جزئیات باشد، تدوین و برای تأیید این‌جانب ارائه نماید»، آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، در تاریخ 05/09/1376 به تصویب رهبری رسید. در این آیین‌نامه، مجمع برای انجام وظایف خود دارای سه رکن است: شورای مجمع، کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های خاص (ماده 2، آیین‌نامه داخلی)، در این آیین‌نامه، کمیسیون‌های پنج‌گانه تخصصی عبارت‌اند از: 1- کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی، 2- کمیسیون سیاسی، امنیتی و دفاعی، 3- کمیسیون زیربنایی و تولیدی، 4- کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری، 5- کمیسیون حقوقی و قضایی (ماده 4). دبیرخانه مجمع نیز برای آماده‌سازی موارد قابل‌طرح در جلسات کمیسیون‌ها و شورای مجمع، بر اساس ماده (31) آیین‌نامه، وظایف زیر را به عهده دارد: 1- تنظیم کار کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های خاص، 2- برقراری ارتباط با دستگاه‌های مسئول دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و استفاده کامل از فراورده‌های کارشناسی آن‌ها، 3- ارتباط مستمر با شوراهای مشورتی و نظارت بر کارهای اداری و کارشناسی کمیسیون‌ها، 4- ایجاد گنجینه اطلاعات کارآمد از مطالبات و تحقیقات و گزارش‌های مهم کارشناسی مربوط به مسائل ایران و جهان، دبیرخانه می‌تواند کمیسیون‌ها و کمیته‌هایی را برای شرکت کارشناسان تشکیل دهد تا گزارش دستگاه‌های مسئول دولتی را ارزیابی کند و آن‌ها را برای طرح در کمیسیون‌های مجمع آماده سازند. (ماده 33) این دوره مجمع تشخیص که چهارمین  دوره فعالیت این نهاد است دارای دو الگوی تهیه و تدوین سیاست کلی است.

با توجه به تجربه ریاست مجمع تشخیص (آیت‌الله هاشمی رفسنجانی) در دوران ریاست مجلس شورای اسلامی و آشنایی با الگوی بررسی لوایح و طرح‌های قانونی در مجلس شورای اسلامی، مطالعه، مواد آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام نشان می‌دهد که فرایند تهیه و تصویب سیاست کلی، در آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت، از سیر تشریفات وضع قانون در مجلس شورای اسلامی، الگو گرفته است. همان‌گونه که لوایح و طرح‌های قانونی پس از اعلام وصول، در کمیسیون‌های تخصصی مجلس بحث و بررسی می‌شود و سپس در صحن مجلس تصویب و ابلاغ می‌گردد، سیاست کلی نیز پس از مشخص شدن عنوان، بررسی و تدوین سیاست در کمیسیون‌های تخصصی مجمع انجام و سپس در شورای مجمع تصویب و طی نامه رسمی با امضای رئیس مجمع برای مقام رهبری ارسال می‌گردد. با این تفاوت که فوریت و اولویت لایحه و یا طرح قانونی با تصویب کمیسیون‌ها و صحن مجلس صورت می‌گیرد، اما در مجمع تشخیص اولویت عنوان توسط کمیسیون تخصصی و به ترتیب تاریخ وصول در شورای مجمع مورد بررسی قرار می‌گیرد. این الگو افزون بر دوره چهارم در دو دوره دیگر مجمع، یعنی دوره‌های پنجم، ششم نیز مبنای فرایند تهیه و تصویب سیاست‌های کلی است. فرایند شکل‌گیری سیاست بر مبنای الگوی تشریفات وضع قانون در سه دوره (چهارم 1375-1380، دوره پنجم 1380-1385، دوره ششم 1385-1390) مبنای فرایند تهیه و تصویب سیاست‌های کلی بوده است.

- شناسایی عنوان

با توجه به تجربه‌های اجرایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به‌ویژه دست‌اندرکاران قوه مجریه که اینک مدیریت مجمع تشخیص مصلحت را برعهده‌گرفته بودند، فهرستی از مسائل اصلی و فرعی (بیش از یکصدوپنجاه عنوان) برای تدوین سیاست کلی مورد شناسایی قرار گرفت که در حقیقت بیانگر چگونگی تلقی مجریان از سیاست کلی نیز بوده است. یکصدوپنجاه عنوان یا مشکل، در پنج دسته طبقه‌بندی شدند. این پنج دسته عبارت‌اند از: الف- امور علمی، فرهنگی و اجتماعی، ب- امور سیاسی (داخلی و بین‌المللی) دفاعی و امنیتی، ج- امور اقتصادی (کلان)، بازرگانی و اداری، د- امور زیربنایی و تولیدی، هـ امور حقوقی و قضایی. 

مقام معظم رهبری در پاسخ به نامه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام (تعریف سیاست، فهرست و دسته‌بندی عناوین سیاست کلی) در مورخ 15/01/1377 توصیه کردند که «هیئتی مأمور جستجو از عناوینی شود که احتمالاً تاکنون موردتوجه قرار نگرفته‌اند».

مقام معظم رهبری در پاسخ به نامه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام (تعریف سیاست، فهرست و دسته‌بندی عناوین سیاست کلی) در مورخ 15/01/1377 توصیه کردند که باید به اولویت‌هایی در اقدام به این کار زمان‌گیر، توجه شود. شایسته است که تعیین عناوین دارای اولویت نیز توسط خود مجمع انجام شود. ایشان به برخی از ملاک‌های اولویت و تقدم مانند «موردنیاز بودن برای تدوین برنامه سوم، مربوط‌بودن به بخش‌های اقتصادی و فرهنگی، مورد تأکید و تکرار واقع‌شدن در اظهارات رهبری به دولت کنونی و دولت قبلی» را به‌عنوان برخی از ملاک‌های اولویت و تقدم معرفی کردند.

 

پس از شناسایی فهرست مسائل (حدود یکصدوپنجاه عنوان) و تائید اجمالی رهبری در مورد این فهرست، بر اساس تعریف موسع از بند (1) اصل (110) توسط رئیس و برخی از اعضای مجمع که ارائه مشورت حق ذاتی مجمع تشخیص مصلحت نظام است. تشخیص اولویت و فوریت عنوان، برای تدوین سیاست کلی توسط کمیسیون‌های تخصصی مجمع صورت می‌گرفت. پس از تعیین اولویت و فوریت عنوان در کمیسیون اصلی تخصصی مجمع تشخیص مصلحت، فرایند تنظیم سیاست در اختیار کمیسیون تخصصی دبیرخانه مجمع قرار می‌گرفت. کمیسیون‌های تخصصی دبیرخانه، با مشارکت نهادهای مرتبط با موضوع (نظر رسمی نهاد و نظر کارشناسان نهادی) و دعوت از نخبگان به‌طور عمده نخبگان علمی مستقر در تهران و با بحث و مناظره، سیاست‌های اولیه را تنظیم و سپس با بحث کارشناسی در کمیسیون‌های تخصصی اصلی مجمع تشخیص و حضور نمایندگان نهادهای مرتبط با مسئله جمع‌بندی و در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار می‌گرفت؛ نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام طی نامه‌ای رسمی برای رهبری انقلاب ارسال می‌گردید. مقام معظم رهبری در نامه مورخ 15/01/1377 «تعیین هیئتی که مصوبات بخش‌های گوناگون را تلفیق و از بروز تعارض و ناهماهنگی میان آن‌ها جلوگیری کند» را از مجمع مطالعه کردند. با وجود شکل‌گیری کمیسیون تلفیق در دبیرخانه مجمع برای پاسخ به مطالبه رهبری، ولی در عمل این کمیسیون کارایی لازم را نداشت.

رهبر معظم انقلاب اسلامی در بیانات خود در دیدار با اعضای مجمع تشخیص مصلحت در تاریخ 17/01/1381 چند نکته مهم در مورد سیاست کلی را مورد تأکید قرار دادند که در فرایند تدوین و شکل‌گیری سیاست‌های کلی نقش مؤثر داشتند: 1- بن‌بست‌شکنی و ثبات سیاست‌ها، آنچه این مجمع و اصل مربوط به آن در قانون اساسی تضمین می‌کند عبارت از پویایی و بن‌بست شکنی و گره‌گشایی از یک‌سو و ثبات سیاست‌های نظام از سوی دیگر است؛ هر دو نیازهای اساسی این کشور و این نظام است. 2- مسئله انضباط کشور از لحاظ سیاست‌هاست هندسه کلی عمل و اجرا در کشور بسته به سیاست‌هاست. اگر سیاست‌های کلی یک نظام درجایی تبیین و تثبیت و توزیع نشود نظام دچار بی‌رویگی در رفتار خواهد شد. ممکن است یک قانون با قوانین دیگر یک دستگاه با دستگاه‌های دیگر و دستگاه‌های مستقلی مثل قوای سه‌گانه درجاهایی با تصمیم‌گیری‌هایی که در آن استقلال قانونی دارند باهم تعارض پیدا کنند. وقتی سیاست‌ها مشخص شد، به معنای آن است که هندسه کلی حرکت نظام و مسیر کلی معین‌شده و این چیز بسیار مهمی است. 3- ثبات سیاست‌ها هم تضمین خواهد شد. ما در مواردی در طول سال‌های بعد از انقلاب شاهد بودیم ضربه‌ای که بر اثر تغییر و تبدیل بی‌رویه سیاست‌های اجرایی وارد آمده ضربه سنگینی بوده و گاهی تا مدت‌ها جبران‌ناپذیر بوده است. اگر سیاست‌های کلی معین شود و سیاست‌های اجرایی و برنامه‌ها جهت‌گیری خود را در این سیاست‌های کلی تنظیم کند هرگز چنین اتفاقی نمی‌افتد، بنابراین، این دو بعد در مجمع تشخیص مصلحت وجود دارد که عبارت است از بن‌بست‌شکنی و گره‌گشایی و پویایی ازیک‌طرف و تعیین و تثبیت سیاست‌ها و انضباط کلی نظام از سوی دیگر. 4- ویژگی سیاست: الف- سیاست‌ها گرچه سیاست‌های کلی، است، لیکن قانون اساسی که نیست؛ اولاً باید کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد؛ ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد، قابل‌حمل بر معانی مختلف نباشد؛ ثالثاً باید به‌تناسب نیازهای کشور باشد. ب- اولویت سیاست، مدخل‌های صد و چندگانه‌ای که ذکر شد همه این‌ها از لحاظ نیاز کشور در ردیف واحدی نیستند. بعضی از چیزها مهم است و سیاست‌گذاری در آن فوری است. ج- توجه به زمان، از جمله چیزهایی که در باب سیاست‌ها وجود دارد توجه به زمان مفید این سیاست‌هاست، سیاست‌ها، همیشگی و ابدی نیست؛ ممکن است اقتضائات عوض شود در عین، ثبات باید این آمادگی در مجمع وجود داشته باشد که با یک اقتضای جهانی و با یک اقتضاء در داخل کشور گاهی سیاستی تغییر و انعطاف پیدا کند؛ ... در عین انعطاف‌پذیری ثبات سیاست‌ها حفظ شود هم سیاست‌ها روشن و شفاف باشد. د- محدود نمودن عناوین، الآن در طول این پنج سال مجمع به‌طور واضح مسؤولیت سیاست‌گذاری و بحث در سیاست‌ها را پذیرفته است ... شاید لازم نباشد ما این‌همه عناوین سیاست‌ها را متعدد و زیاد کنیم؛ بنابراین باید بگردیم و تعدادی از سیاست‌هایی را که واقعاً لازم و واجب است، طبق همان اولویت‌هایی که عرض شد در طول مدت کوتاهی مشخص کنیم تا به تصویب و تأیید رهبری برسد و اعلام شود.

سه دسته سیاست کلی بر اساس این الگو تهیه و تعیین‌شده‌اند. این سیاست‌ها عبارت‌اند از:

سیاست‌های کلی موضوعی

 

حوزه	مسئله و سیاست
اجتماعی	مبارزه با مواد مخدر (مهر 1385)، سلامت (فروردین 1393، اگرچه تاریخ ابلاغ این سیاست پس از تکمیل فرایند است ولی مطابق فرایند قبل تهیه‌شده بود)، اشتغال (تیر 1390)، پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه (مهر 1384)، مسکن (بهمن 1389)، شهرسازی (بهمن 1389)، پدافند غیرعامل (بهمن 1389)، اصلاح الگوی مصرف (تیر 1389)، شبکه اطلاع‌رسانی رایانه‌ای (بهمن 1379) و فرهنگ ایثار و جهاد و سازماندهی ایثارگران (بهمن 1389)
اقتصادی	امنیت اقتصادی (بهمن 1379)، اصل 44 قانون اساسی (خرداد 1384)، بند ج آن (تیر 1385) و الحاقیه (آذر 1387)، تشویق سرمایه‌گذاری (بهمن 1389)، کشاورزی (آذر 1391)، صنعت (آذر 1391)، معدن (بهمن 1379)، حمل‌ونقل (بهمن 1379)، منابع آب (بهمن 1379) و منابع طبیعی (بهمن 1379)
علم و تعلیم و تربیت	تحول در نظام آموزش‌وپرورش کشور (اردیبهشت 1392)، علم‌وفناوری (نظام آموزش عالی، تحقیقات و فناوری) (شهریور 1393) هر دو سیاست مطابق فرایند موجود تنظیم‌شده‌اند.
سیاسی و اداری	نظام اداری (فروردین 1381)
حقوقی و قضایی	سیاست‌های کلی قضایی (مهر 1381)
دفاعی و امنیتی	امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات و ارتباطات (بهمن 1389) و خودکفایی دفاعی و امنیتی (آذر 1391)

حوزه	مسئله و سیاست
اجتماعی	جمعیت (اردیبهشت 1393)، خانواده (شهریور 1395)، رفاه و تأمین اجتماعی (فروردین 1401) و محیط‌زیست (آبان 1394)
اقتصادی	تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی (بهمن 1391)، اقتصاد مقاومتی (بهمن 1392) و توسعه دریا محور (آبان 1402)
سیاسی/ اداری/ حقوقی	انتخابات (مهر 1395) و نظام قانون‌گذاری (مهر 1398)
توسعه‌ای	برنامه ششم توسعه (تیر 1394)، برنامه هفتم (شهریور 1401)

الزامات تحقق سیاست‌های کلی خود می‌تواند دربرگیرنده ابعاد و مراحلی باشد. از جمله این مراحل را می‌توان چنین نام برد:

 در مرحله تدوین سیاست، با استفاده از رهنمودهای رهبری و تجربه بیش از بیست‌وپنج سال سیاست‌گذاری، یک سیاست می‌بایست، وصف کلی بودن سیاست و شفافیت، صراحت و استحکام در آن رعایت شده باشد. اولاً، کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد؛ ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد، قابل‌حمل بر معانی مختلف نباشد؛ ثالثاً باید به‌تناسب نیازهای کشور باشد. در عین، ثبات متناسب با اقتضای جهانی و اقتضاء در داخل کشور قابل‌تغییر و انعطاف باشد؛ عناوین سیاست کلی و بندهای سیاستی محدود باشد. افزون بر این، تعیین متولی یا متولیان سیاست (نگاشت نهادی) است. یکی از موضوعاتی که می‌تواند وجه هدایتی سیاست را به سرانجام و به عینیت نظام حکمرانی نزدیک کند، نقش و وظیفه دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط است، شناسایی نهادهای متولی سیاست و بیان سهم و نقش آن‌ها در سیاست را نگاشت نهادی می‌نامیم. سیاست‌های کلی، در اغلب موارد ماهیتی فرابخشی دارند، ازاین‌رو در برخی موارد همه قوا و سازمان‌های کشور و در برخی موارد یک قوه و سازمان‌های زیرمجموعه آن قوه یا نهاد مخاطب سیاست کلی هستند، بااین‌وجود نقش و سهم نهادها و سازمان‌ها در تحقق سیاست‌های کلی یکسان نیست؛ بنابراین ضمن شناسایی نهاد یا نهادهای اصلی که مخاطب سیاست‌های کلی هستند، سهم هر یک از نهادها نیز در تحقق سیاست‌ها مورد شناسایی قرار گیرد تا در زمینه پاسخگویی و اولویت‌بندی برنامه‌های مبتنی بر اهداف و راهبردهای سیاست کلی جدی‌تر باشند.

سیاست‌ها باید چهارچوب اجرایی تمام مصوبات و مقررات و قوانین کشور باشد؛ یعنی در برنامه مصوب مجلس و در برنامه مصوب دولت در اقدامات دولتی و مجلسی باید سیاست‌ها تبلور پیدا کند، یعنی انسان این سیاست‌ها را مشاهده کند؛ منافات نداشتن (قانون با سیاست) موردنظر نیست، بایستی تبلور سیاست‌ها باشد. شما اگر سیاست‌ها را درست تنظیم کنید این سیاست‌ها در همه قوانین کشور و همه مصوبات دستگاه‌های قانون‌گذاری می‌تواند تبلور پیدا کند. فعالیت‌های تحقق سیاست بیانگر این نکته اساسی است که مسئله را در صورتی می‌توان حل کرد که اقدامات حقیقی به کار بسته شود و منتج به نتیجه شود. این فهم ممکن است نیازمند تغییراتی در سیستم سازمان یا روش‌های راهبردی باشد. در این مرحله چند گام اساسی ضروری است.

از جمله اقداماتی که در این فرایند ضروری به نظر می‌رسد عبارت‌اند از: 1- اقدامات تقنینی، قانون، تاروپود جامعه را به‌هم پیوند می‌دهد، قانون به تعریف نهادها و رابطه این نهادها باهم می‌پردازد و حتی رابطه مردم با این نهادها را تعیین کرده است؛ بنابراین اولین اقدام در اجرا و تحقق سیاست، تبدیل سیاست به قانون است. بند 4، سیاست کلی نظام قانون‌گذاری «تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست‌های کلی نظام» مورد تأکید قرارگرفته است. برای تبدیل سیاست به قانون، شناسایی قوانین مغایر و آن دسته از قوانین موجود که مانع تحقق سیاست است، جزو ضرورت‌های اولیه قلمداد می‌شود و این‌که چگونه و در چه بازه زمانی این قانون می‌بایست اصلاح یا نسخ گردد؟ به‌عبارت‌دیگر، اقدامات لازم برای نسخ قوانین مانع و مزاحم تحقق سیاست صورت گیرد. در گام دوم، این‌که تحقق سیاست‌ها اقتضای تصویب چه قانون یا قوانینی را دارد و این قانون در چه بازه زمانی و توسط چه نهادی می‌بایست ارائه و به تصویب برسد؟ در گام سوم، از تصویب قوانین مغایر، پیشگیری و خودداری شود. افزون بر این، ازآنجاکه سیاست کلی در ذیل قانون اساسی و فراتر از قوانین و خط‌مشی‌های اجرایی است، لحاظ نمودن سازوکارهای اعمال سیاست کلی به‌عنوان سند بالادست، در آیین‌نامه‌های داخلی و فرایندهای تقنینی، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی، قوای سه‌گانه- مجلس شورای اسلامی، دولت و قوه قضائیه - و دیگر نهادها از جمله الزامات تحقق سیاست‌های کلی است.

خط‌مشی و اقدامات اجرایی، امکان تبدیل سیاست کلی به سیاست اجرایی و برنامه، مجمع تشخیص مصلحت در تعریف سیاست، سیاست را دارای سه مرحله یا مرتبه تعریف کرد: 1- سیاست کلی، 2- سیاست اجرایی- مجموعه تدبیرها و سیاست‌هایی که برای تحقق سیاست کلی توسط قوای سه مختلف کشور و دستگاه‌های اجرایی به‌موجب و بر اساس مقررات قانونی- و 3- برنامه (مصوبه مجمع، 13/10/1376، تشخیص مصلحت (1381) دبیرخانه مجمع). اقدامات اجرایی ضروری برای تحقق سیاست‌ها نیز دربرگیرنده: 1- شناسایی موانع اجرای سیاست‌ها اعم از موانع سازمانی و روشی و سپس اقدام برای رفع موانع ضرورتی اولی تلقی می‌شود. 2- چگونگی تأمین مالی تحقق سیاست‌ها، 3- چگونگی وضع مقررات لازم برای تحقق سیاست نیز دارای اهمیتی دوچندان است. 4- هدف‌گذاری و مشخص کردن مسیر و جهت راهبردی برای قسمت‌ها و واحدها، 5- تعریف برنامه‌های چندمنظوره که برای اجرای راهبردهای منتخب لازم است، همکاری چندمنظوره از ملزومات تحقق سیاست‌هاست. 6- مشخص‌کردن مسئولیت‌ها برای تدوین و اجرای راهبردها. تخصیص بودجه، اعم از بودجه‌های راهبردی و عملیاتی.

دو نوع نظارت یعنی، 1. نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی، موضوع بند (2) اصل (110) و 2. نظارت بر حسن اجرای قوانین، موضوع بند (3) اصل (156) مربوط به دو مرحله از فرایند سیاست‌گذاری است. نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی می‌بایست در تراز رهبری باشد؛ و تفویض اختیار، موجب تغییر ماهیت نظارت نمی‌شود، این نظارت فرایند تدوین سیاست کلی (عنوان و فوریت عنوان، تهیه، تنظیم، تصویب و ابلاغ و الزامات تحقق سیاست کلی) را در برمی‌گیرد. با تفویض نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی به‌موجب ذیل اصل (110) قانون اساسی «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند» در تاریخ 15/01/1377، طی نامه‌ای از سوی مقام معظم رهبری خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی به مجمع تشخیص مصلحت تفویض شد. نظارت تفویض‌شده به مجمع تشخیص مصلحت نظام در محدوده مقررات نظارت، تائید شده از سوی مقام معظم رهبری نافذ و معتبر است. در این مقاله به این مختصر اکتفا می‌شود و در مقاله جداگانه‌ای به‌تفصیل موضوع نظارت می‌توان پرداخت.  نظارت بر حسن اجرای قوانین در امتداد نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی دربرگیرنده نظارت بر اجرای برنامه است.

 اجرای سیاست در حقیقت همان مدیریت تغییر است که در چرخه سیاست‌گذاری کشور مغفول واقع‌شده است. تغییر و نوسازی شامل: تغییر روش راهبردی (سازمان‌دهی مجدد، تنوع‌بخشی، تغییر در فناوری اصلی، طراحی مجدد فرایند) و تغییر روش عملکردی، ارتباط میان حجم مراحل تعهدشده و سرعت تغییر، مثلاً آیا بایستی با سرعت بیشتر در دوره کوتاهی از زمان گام برداشت؟ در دنیای فناوری‌های نوین، اقتصادهای در حال تغییر، ترکیب جمعیتی در حال دگرگونی، دولت‌های در حال اجرای اصلاحات، ترجیحات متغیر مردم و رقابت پویا، مسئله تنها تغییر نیست، بلکه کجا و چگونه و در چه مسیری باید تغییر کند مهم‌تر است. تغییرات عملیاتی معطوف به افزایش عملکرد و تغییرات راهبردی معطوف به خلق نوع جدیدی از هم‌ترازی بین سیستم پایه واحد با ویژگی‌های محیط، از یک‌سو و شناسایی حوزه‌های نیازمند نوسازی (تمایز بین روش و واحد سازمانی)، وسعت تغییر (گسترده تا محدود)، اهمیت تغییر، (روش‌های که فرایندهای نوسازی راهبری می‌توانند در طول زمان رخ دهند) متغیرهای زمان‌بندی و سرعت تغییر به همراه متغیرهای وسعت و استعداد تغییر، دامنه گسترده‌ای از مسیرهای نوسازی راهبری علنی را ایجاد می‌کند. (دوویت و مییر، 1394؛ 330-318)، بخش مهمی از الزامات تحقق سیاست‌هاست که تاکنون در فرایند سیاست‌های کلی مغفول مانده است.

این مرحله دربرگیرنده ارزیابی، کنترل و پایش است.

پس از اجراشدن سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های اجرایی، در جامعه ابعاد جدیدی از مسائل و مشکلات سیاست اخذشده شناخته می‌شود که می‌بایست مورد ارزیابی قرارگرفته و مجدداً این چرخه تکرار گردد که این مرحله را ارزیابی سیاست می‌نامند. این نوع ارزیابی دارای دو مرحله است:

1- کنترل عملکرد: سنجش اقدامات صورت‌گرفته با گزینه‌های انتخاب‌شده؛ ارزیابی عملکرد در توانایی افراد و واحدها در ارتباط با اهداف تعیین‌شده؛ نسبت نوآوری‌ها در دست‌یابی به اهداف. انحراف از سیاست می‌تواند نشانه‌ای از بازسنجی راه‌حل اصلی یا بازسنجی خود تعریف مسئله باشد. شاخص‌های مورد استفاده، گاهی شاخص‌های مالی است، گاهی شاخص‌های کیفی مثلاً رضایت‌مندی است، در مواردی هم معیارهای فراگیر متنوع را ترجیح می‌دهند.

2- پایش، کنترل و یادگیری: با تأکید بر روی خروجی واحدها نیست، بلکه در برآورده کردن یکی از مراحل کلیدی در بودجه راهبردی و وفادار بودن به برنامه‌های طرح‌ریزی‌شده در انجام مخارج است و تائید یا رد فرضیات کلیدی تشکیل‌دهنده برنامه‌ها به‌صورت دوره‌ای است. سیستم پایش، کنترل و یادگیری دربرگیرنده چهار اقدام است: 1- پایش و کنترل خروجی‌ها، 2- پایش و کنترل تلاش‌ها، 3- پایش تغییرات در مفروضات اساسی، 4- تسهیل یادگیری سازمانی، انضباط تجارب مدیریتی و شخصی با مأموریت، تبدیل چالش‌های راهبردی با امور رضایت‌بخش، مرتبط‌کردن سطوح سازمانی و گام‌ها در برنامه‌ریزی راهبردی است. یک فرایند راهبردی مؤثر می‌بایست زمینه را برای تعامل بین سطوح سازمانی و تکرار بین مراحل یک فرایند آماده کند.

1- آیا سیاست کلی قابل‌شناسایی است و در حرف یا عمل به‌روشنی مطرح‌شده است؟ 2- آیا سیاست کلی، به‌طور کامل از فرصت‌های محیط ملی و بین‌المللی بهره‌برداری می‌کند؟ 3- آیا سیاست کلی، با قابلیت‌ها و منابع (منابع و قابلیت‌های موجود) برنامه‌ریزی‌شده است؟ 4- آیا تدارک اصلی سیاست کلی و برنامه سیاست‌های اصلی که از آن‌ها تشکیل‌شده است ذاتاً پایدار است؟ 5- آیا سطح انتخاب‌شده خطرپذیری از لحاظ اقتصادی و تخصصی امکان‌پذیر است؟ 6- آیا سیاست کلی متناسب با ارزش‌های فردی و خواسته‌های مدیران اصلی است؟ 7- آیا سیاست کلی متناسب با سطح مطلوب کمک به جامعه است؟ 8- آیا سیاست باعث ایجاد محرک واضح برای تلاش و تعهد جمعی می‌شود؟ 9- آیا شواهد زودهنگام برای پاسخگویی جامعه و سطوح مختلف آن وجود دارد؟ (دوویت و مییر، 1394؛ 150-148)

بررسی چهارچوب تدوین سیاست‌های کلی (بیش از بیست‌وپنج سال) و هدایت‌های مقام معظم رهبری در این بازه زمانی در تکامل فرایند تدوین سیاست، نشان می‌دهد:

 

نخست: فرایند شکل‌گیری سیاست کلی در کشور‌، مبتنی بر تفکر راهبردی منطقی و عقلایی،  تدوین و شکل‌گیری سیاست به‌صورت برنامه‌ریزی تکاملی، تدریجی و مرحله‌ای و تغییر سیاست به‌صورت تکاملی و نوسازی پیوسته است.

 

دوم: ابعاد، اجزا و عناصر تفصیلی‌ فرایند تدوین سیاست کلی، به‌صورت چرخه‌ای و دارای شش مرحله است. چرخه فرایند شش مرحله‌ای در نمودار زیر نشان داده می‌شود.