جایگاه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

 

جایگاه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران[1]

علی احمدی و همکاران^[2]

مقدمه

پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی مردم ایران در سال 1357، با توجه به ماهیت مکتبی خود، آغازگر فصلی جدید در تاریخ این سرزمین بود که جلوه‌های گوناگون اجتماعی را دگرگون ساخت. از جمله این موارد، ساختار و بافت نظام حقوقی- سیاسی کشور بود که با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران متبلور شد. نهادها و تأسیس‌های حقوقی مختلفی به‌موجب قانون اساسی به رسمیت شناخته شد که برخی، منبعث از تجربه‌های بشری موجود در سایر کشورها و برخی دیگر، از ابداعات خاص نظام نوین حاکم بر ایران به‌حساب می‌آید. البته وجه مشترک آن‌ها، رویکرد نوین اسلامی و مکتبی به مسائل اجتماعی است که انعکاس خواست قلبی امت در طول دوران مبارزات انقلابی^[3] و استمرار انقلاب^[4] بوده و هست.

بنابراین جمهوری اسلامی ایران، نظامی مکتبی است که مبتنی‌بر اندیشه سیاسی ولایت مطلقه فقیه قوام‌یافته است. این اصل مکتبی، اقتضائاتی را به همراه خود دارد که راهبری کلان ارزشی و هنجاری جامعه به‌منظور نیل به اهداف اسلام در عرصه‌های گوناگون فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و ... از جمله آن‌هاست. تحقق این الزامات و اقتضائات در یک نظام سیاسی، نیازمند فراهم آمدن بسترهای حقوقی لازم در راستای اجرای آن‌هاست تا هم ابزار تحقق آن‌ها باشد، هم به‌نوعی تأمین‌کننده ضمانت اجرای آن. قانون اساسی مصوب سال 1358، از منظر فراهم آوردن بستر حقوقی لازم به‌منظور هدایت کلان ارزشی و هنجاری جامعه در نیل به آرمان‌های مذکور در قانون اساسی، کاستی‌هایی داشت.

بروز و ظهور کاستی‌هایی این‌چنین، دور از ذهن به نظر نمی‌رسید. طبعاً چنین نظام نوپایی، در گذار به‌سوی نظام متعالی اسلامی ناگزیر از پیمودن سیری تکاملی تا نیل به هدف نهایی است. این مسیر و تطورات آن، در گذر از میان کنش‌های سیاسی- اجتماعی طی خواهد شد و به‌مرور،‌ شکل‌دهنده و تکمیل‌کننده نظم و نظام حقوقی کشور خواهد بود. از جمله این موارد می‌توان به مسائلی اشاره کرد که پس از گذشت یک دهه از انقلاب و با گذراندن فراز و نشیب‌های فراوان، رخ نمود و منجر به انجام اصلاحاتی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 شد و لزوم جبران خلأ یاد شده، از جمله این موارد بود.

به همین جهت، اعضای شورای بازنگری قانون اساسی در سال 1368، در پی چاره‌جویی برای رفع این نقیصه برآمدند. تعبیه نهاد «سیاست‌های کلی نظام»، راه‌کاری بود که در این شورا اندیشیده شد و نهایتاً به تصویب ملت ایران رسید. هرچند پیش از بازنگری در قانون اساسی نیز حضرت امام^(ره) با استناد به اختیارات شرعی و قانونی ولی‌فقیه، سیاست‌هایی را تعیین و ابلاغ نموده بودند. در حقیقت، سیاست‌های کلی نظام، راهبردهایی است که بر مبنای اهداف و آرمان‌های مذکور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تدوین می‌گردد و تعیین‌کننده چهارچوب‌ها و جهت‌گیری‌های کلان کشور در راستای تحقق اهداف و آرمان‌هاست. این مهم، به‌عنوان ابزاری در دست رهبری جامعه اسلامی و به‌منظور راهبری کلان جامعه در مسیر ارزش‌ها طراحی شد تا تعیین‌کننده حدود و ضوابط قوانین و مقررات کشور باشد. همچنین جهت اطمینان از اجرایی‌شدن این سیاست‌ها، صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای این سیاست‌ها نیز در قانون اساسی پیش‌بینی شد تا ضامن تحقق سیاست‌های کلی نظام باشد.

البته جزئیات و سازوکارهای این نظارت در قانون اساسی مشخص نشد؛ چراکه از منظر اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، ولی‌فقیه حسب شأن و جایگاهی که در نظام جمهوری اسلامی دارد، می‌تواند راه‌ها و شیوه‌های مقتضی را حسب شرایط و تحولات جامعه تعیین و ابلاغ نماید. در عمل نیز همین امر محقق شد. مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله}، در همان اوان تعیین و ابلاغ سیاست‌های کلی نظام این موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام – که نقش فعالی در ارائه مشورت و تدوین این سیاست‌ها دارد – تفویض کردند و به‌مرور ضوابطی برای این موضوع تدوین شد و در نهایت تحت عنوان مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به تأیید مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} رسید. بر اساس آخرین تغییر و تحولات و حسب حکم مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله}، شأن نظارتی مجمع در نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به جمعی برگزیده از میان اعضای این مجمع سپرده شد تا بر مبنای ضوابط مندرج در مقررات یاد شده به انجام این مهم بپردازند.

در این نوشتار، به بررسی جایگاه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران پرداخته خواهد شد و برای این منظور، مباحثی همچون ضرورت و پیشینه این نظارت، قلمرو این صلاحیت و مرجع صالح در اِعمال آن، ضمانت اجرای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و نیز مقررات و رویه موجود در اِعمال این نظارت از منظر حقوقی مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.

1- ضرورت و پیشینه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

چنان‌که برخی گفته‌اند، ماهیت الزامی سیاست‌های کلی نظام امری بدیهی و غیرقابل خدشه به نظر می‌رسد^[5] و بسیاری از حقوقدانان بر این امر صحه گذارده‌اند.^[6] با اثبات مشخصه هنجاری برای سیاست‌های کلی نظام، طبعاً این سیاست‌ها وارد هرم هنجارهای حقوقی شده و به‌تبع آن، واجد اثر مستقیم و قاطع در نظام حقوقی خواهد بود.^[7] به این معنا که به‌تناسب جایگاهی که در سلسله‌مراتب هنجارها دارد، تعیین‌کننده چهارچوب‌های لازم‌الرعایه برای هنجارهای مادون خواهد بود؛ بنابراین اثر مهم این موضوع، لازم‌الاجرا بودن آن از منظر حقوقی است. گفتنی است که لازم‌الاتباع بودن هنجار حقوقی، یک ویژگی مستقل برای آن محسوب می‌شود که البته به‌تبع آن، به رسمیت شناختن ضمانت اجرا برای فرض تخطی از آن، لازم و ضروری خواهد بود.

مقوله جایگاه سیاست‌های کلی نظام در سلسله‌مراتب هنجارها، از زوایای مختلف و با ادله و استدلال‌های گوناگون مورد تدقیق و بررسی قرار گرفته است، اما تقریباً اکثر قریب به‌اتفاق حقوقدانان قائل به نتیجه‌ای واحد و مشترک مبنی بر مادون بودن این سیاست‌ها نسبت به قانون اساسی و شرع و مافوق بودن آن نسبت به قوانین عادی (مصوب مجلس شورای اسلامی) و سایر مقررات (اعم از مصوبات هیأت دولت و ...) هستند.^[8] البته برخی هم معتقدند كه سياست‌هاي كلي از قانون اساسي نیز بالاتر است.^[9] بنابراین با توجه به‌جایگاه والای سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی ایران که قدر متیقن، در مرتبه‌ای مافوق قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی قرار دارد، وجود نظارت مؤثر تا اطمینان از تحقق این سیاست‌ها در عرصه عمل و اجرا، امری محتوم و ضروری به نظر می‌رسد که در این قسمت بدان پرداخته خواهد شد.

1-1- لزوم و ضرورت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

تجربه‌های تاریخی حاکی از آن است که اجرای قوانین و عدم تجاوز به مرزهای آن، صرفاً با ترسیم حدود اختیارات و قلمرو صلاحیت مقامات و مراجع متصدی حکمرانی، محقق نخواهد شد و رعایت قواعد حاکم و حدود اختیارات مقامات و مراجع قانونی، نیازمند نظارت و بازبینی مستمر مقررات مادون است. چراکه اِعمال سلایق و اغراض گوناگون مجریان و نیز برداشت‌های مختلفی که از متون قانونی صورت می‌گیرد، احتمال به انحراف کشاندن اهداف قانون‌گذار از سیر طبیعی و مورد انتظار را بیشتر می‌کند.^[10]

بنابراین صِرف ملزم بودن قوای مختلف به اجرای قانون (به معنای عام آن)، وافی به مقصود نیست و تجربه، نشان می‌دهد که همیشه امکان گریز از قانون وجود خواهد داشت. بنا به همین دلیل است که به‌عنوان‌مثال جهت تضمین اجرای قوانین عادی، نظارت بر حُسن اجرای قانون امری لازم و ضروری شمرده شده است و بند (3) اصل (156)^[11] و اصول (161)^[12]، (166)^[13]، (173)^[14] و (174)^[15]، جلوه‌های گوناگون نظارت بر حُسن اجرای قوانین در قانون اساسی هستند.^[16] در نتیجه برای حفظ جایگاه هنجار برتر، پذیرش این نظر که هنجارگذار مادون حق تجاوز به هنجار برتر را ندارد، به‌تنهایی وافی به مقصود به نظر نمی‌رسد و باید به دنبال تعیین مقام صالحی جهت تشخیص عدم مغایرت مقررات مادون با هنجار برتر بود.^[17] علاوه بر این، پیش‌بینی سازوکارهای مناسب نظارتی نیز جهت تضمین تحقق سلسله‌مراتب هنجارها ضروری است.^[18] در رابطه با سیاست‌های کلی نظام نیز با توجه به‌جایگاه و نقش حیاتی آن‌ها در سلسله‌مراتب هنجارها و نظام حقوقی، نمی‌توان صرف تصویب آن را بدون تمهیدات لازم و مؤثر به‌منظور نظارت بر حُسن اجرا، وافی به مقصود دانست.^[19]

به مقوله سیاست‌های کلی نظام، از منظری دیگر نیز می‌توان نگریست. به‌طورکلی، «نظارت» را از ابعاد و منظرهای گوناگونی می‌توان تقسیم‌بندی کرد. با توجه به این نکته، می‌توان گفت که در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، گونه‌ای خاص از نظارت وجود دارد که از آن می‌توان به «نظارت عقیدتی» یاد کرد.^[20] در این نوع از نظارت، مقام ناظر به دنبال حصول اطمینان از پایبندی اجزای گوناگون حکومت به ارزش‌های بنیادین قانون اساسی به‌ویژه ارزش‌های عقیدتی مندرج در آن است که نهادها و مقامات حکومتی،‌ همگی باید این ارزش‌ها را به‌مثابه جهت اصلی و خط سیر کلی، مطمح نظر قرار داده و آن‌ها را در اقدامات و انجام وظایف و اختیارات خود به کار بندند. در تحقق غایت مطلوب از این نوع از نظارت، می‌توان قالب‌های نظارتی گوناگون همچون نظارت عمومی، سیاسی، تقنینی یا قضایی را به کار گرفت.^[21] عالی‌ترین سطح این نوع از نظارت در جمهوری اسلامی، از آنِ شخص ولی‌فقیه و رهبر جامعه اسلامی است که به همین منظور، وظایف و اختیارات ویژه‌ای از جمله تعیین سیاست‌های کلی نظام منحصراً در صلاحیت وی قرار می‌گیرد. در واقع قالب سیاست‌های کلی نظام، خود یکی از ابزارهای اِعمال این نظارت طبق ارزش‌ها و چهارچوب‌های قانون اساسی است.^[22]

توضیح آن‌که اجرای احکام اسلامی و تأمین مصالح مادی و معنوی جامعه اسلامی و حفظ اساس نظام و کشور، در زمره اساسی‌ترین وظایف حکومت و حاکم اسلامی است که این امر، بیانگر لزوم تشکیل حکومت در عصر غیبت نیز هست. از سوی دیگر به‌حکم عقل، «مسئولیت، فرع بر اختیار است» و نیز «اذن در شیء، اذن در لوازم آن نیز محسوب می‌شود».^[23] بنابراین، نمی‌توان اختیارات و لوازم انجام مسئولیت مذکور را از رهبر منع نمود و درعین‌حال، وی را در قبال وظیفه محوله مسئول دانست.^[24] از جمله لوازم مربوط به ایفای این وظیفه بنیادین برای رهبر جامعه اسلامی، اعطای ابزاری به‌منظور تنظیم حرکت کلی و عمومی جامعه و ارکان حکومت و جهت‌دهی آن‌ها به‌سوی اهداف عالیه اسلامی است که این امر را می‌توان در بندهای (1) و (2) اصل (110) قانون اساسی متجلی دید.

چه این‌که در یک معنای موسع، با توجه به شأن نظارتی رهبر و نظارت عالیه وی بر قوای سه‌گانه به‌موجب اصل (57) قانون اساسی، اساساً صلاحیت‌های مذکور در بندهای (1) و (2)‌ قانون اساسی را در همین راستا باید تحلیل کرد. در واقع نظارت عالیه مذکور، در اصول مختلف قانون اساسی، جلوه‌های گوناگونی یافته است که تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حُسن اجرای آن، جلوه‌ها و ابزارهای نظارت پیشینی رهبر به‌منظور تأمین مصالح کلان کشور به‌حساب می‌آیند و مواردی همچون موارد مذکور در بندهای (7) و (8) اصل (110) قانون اساسی، جلوه‌ها و ابزار نظارت رهبر به‌منظور انجام وظایف شرعی و قانونی وی محسوب می‌شوند.^[25]

بنابراین ازآنجاکه به‌موجب اصل (57) قانون اساسی، رهبر بر قوای سه‌گانه ولایت و اشراف دارد، بر اساس آن، کل برنامه‌های نظام تحت نظارت رهبری قرار می‌گیرد تا با تعیین خطوط کلی،‌ برنامه‌های نظام را کنترل نماید.^[26] به همین دلیل تعیین این سیاست‌ها را در زمره وظایفی از رهبر محسوب نموده‌اند که مربوط به‌کلیت نظام اسلامی است.^[27] با توجه به این نوع نگاه نسبت به سیاست‌های کلی نظام و جایگاه رفیع این سیاست‌ها، ضرورت نظارت بر آن تا اطمینان از حصول نتیجه نهایی مشخص می‌گردد.

خلاصه آن‌که نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام یک ضرورت است که باید با اتخاذ شیوه‌ها و سازوکارهای لازم محقق گردد؛ در غیر این صورت، منجر به معطل‌ماندن بخشی از قانون اساسی خواهد شد که این امر، با منطق حاکم بر قانون اساسی سازگار نیست.^[28] واگذاری این صلاحیت به رهبری به‌موجب بند (2) اصل (110) قانون اساسی،^[29] امری منطقی و در چهارچوب منظومه فکری حاکم بر قانون اساسی است؛ زیرا اولاً بر اساس اصل (57) قانون اساسی، ولایت مطلقه فقیه ناظر بر قوای سه‌گانه است و ثانیاً رهبری، عهده‌دار مدیریت کلان کشور و جهت‌دهی به حاکمیت است و تواناترین شخص برای این منظور به نظر می‌رسد.^[30]

1-2- پیشینه و تحولات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

فعالیت مجمع در تدوین سیاست‌های کلی نظام، از دوره سوم^[31] و با توجه به تغییر و تکمیل ترکیب اعضای مجمع به جهت ایجاد ظرفیت لازم جهت ایفای نقش سازنده در امر مشاورت تعیین سیاست‌های کلی نظام و با تأکید مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} در حکم اعضای مجمع آغاز شد. پس از اصلاح قانون اساسی تا پیش‌ازاین تاریخ، تنها یک مورد تحت عنوان مشخص «سیاست‌های کلی» تعیین و ابلاغ شده بود که عبارت بود از سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه.^[32] البته پیش از بازنگری در قانون اساسی، حضرت امام^(ره) نیز با استناد به اختیارات شرعی و قانونی ولی‌فقیه، سیاست‌هایی را تعیین و ابلاغ نموده بودند که از جمله آن‌ها می‌توان به سياست‌هاى كلى نظام اسلامى در دوران بازسازى كشور در تاریخ 11/7/1367^[33] اشاره کرد.

پس از شروع تدوین سیاست‌های کلی نظام در مجمع، به‌صورت طبیعی و به‌تبع تعیین و ابلاغ این سیاست‌ها، موضوع نظارت بر آن نیز مورد توجه و اهتمام قرار گرفت.

1-2-1- تفویض نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به مجمع

با توجه به سردرگمی دولت و مجلس در رابطه با جایگاه و تعریف سیاست‌های کلی نظام و نبود عرف و رویه مستقر در این خصوص، سابقه خاصی راجع‌به نحوه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و نتیجه این نظارت تا سال 1377 در دسترس نیست.

از سال 1377، وظیفه مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی مبنی بر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، به‌موجب ذیل اصل (110) قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شد.^[34] مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} در نامه مورخ 15/10/1377 خطاب به ریاست وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام راجع‌به مصوبه مربوط به تعریف و تفصیل سیاست‌های کلی نظام توسط مجمع^[35]، توصیه‌هایی را انشا نمودند که از جمله آن‌ها، تأکید بر تمهیدات لازم جهت وظیفه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بود. ایشان ذیل نامه مذکور چنین فرمودند: «پيش‌بيني وسيله‌اي در خود آن مجمع براي نظارت بر اعمال سياست‌هاي مصوب در برنامه‌ها و مقررات كشور كه در واقع مقدمه‌اي براي تضمين اجراي آن مصوبات است.»^[36]

پس‌ازاین، به‌دفعات بر وظیفه محوله به مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام توسط مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} تأکید شده است که از جمله آن‌ها می‌توان به ابلاغیه سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله سوم^[37] (۱/۳/۱۳۷۸)،‌ ابلاغیه سیاست‌های کلی جمهوری اسلامی در موضوعات امنیت اقتصادی، انرژی، منابع آب، بخش معدن، منابع‌طبیعی و بخش حمل‌ونقل^[38] (0۳/۱۱/۱۳۷۹) و ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران^[39] (0۱/0۳/۱۳۸۴)‌ اشاره کرد.^[40]

حسب نقل ریاست وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام، از زمانی که مجمع بر اساس ذیل اصل (۱۱۰) وظیفه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌ها را بر عهده گرفت، مخالفت‌هایی در خصوص تقویت بُعد نظارتی مجمع وجود داشت و اقدامات مجمع در بحث نظارت، به‌صورت محدود و بیشتر در قالب رایزنی‌ها اِعمال می‌شد.^[41] با توجه به همین مقاومت‌ها و عدم مساعدت دولت و مجلس در آن برهه، علی‌رغم مذاکرات فراوان صورت‌گرفته، آئین‌نامه ضعیفی برای بحث نظارت تدوین شد. تنظیم نهایی این آئین‌نامه، مصادف با آغاز به کار دولت نهم شد.^[42]

تدوین مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 21/03/1384 به سرانجام رسید و ضمن اِعمال برخی اصلاحات در تاریخ 15/06/1384 به تأیید مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} رسید تا این‌که در زمان تصویب لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، مجمع با جدیت بیشتری به امر نظارت ورود پیدا کرد.^[43]

همچنین در تاریخ 24/12/1392، در راستای تقویت و اثربخشی به نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، اصلاحاتی در مقررات مزبور انجام پذیرفت. طبق این اصلاحات و بر اساس ماده (4)^[44] مقررات یاد شده، ترکیب «کمیسیون نظارت» - که پیش از آن نیز وجود داشت - تقویت شد تا وظایف مذکور در ماده (8)^[45] به نحو بهتر و مؤثرتری توسط این کمیسیون به انجام برسد. البته کمیسیون مذکور، نقش مستقلی در خصوص وظایف تفویضی راجع‌به نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نداشت و حسب مواد متعدد مقررات نظارت از جمله مواد (5)^[46]، (7)^[47] و (9)^[48]، شورای مجمع (متشکل از کلیه اعضا) به‌عنوان مرجع صالح در خصوص نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تعیین‌شده بود.

شیوه مقرر در مقررات یاد شده و نیز نحوه عملکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام در رابطه با نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام چندان کارآمد و مؤثر به نظر نمی‌رسید. مؤید این ادعا،‌ استعلام دبیر شورای نگهبان از مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} و کسب تکلیف در این خصوص است که عملاً منجر به اصلاح بخشی از ضوابط مذکور در مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام گردید.^[49]

1-2-2- تفویض نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به جمع منتخبی از مجمع

در پیوست حکم اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی 30/05/1396)، مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} نکاتی را در خصوص بحث نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام متذکرشده‌اند؛ بنابراین بخشی از مقررات مزبور عملاً اصلاح‌شده است و طبق آن، تغییراتی در نحوه اِعمال این نظارت صورت‌گرفته است.^[50]

از جمله، به‌موجب جزء «1-4» پیوست حکم یاد شده، چنین مقررشده است: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به‌ جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال می‌یابد. انتخاب این جمع بر عهده اعضای مجمع است.» بر همین اساس در ابتدای این دوره، مجمع تشخیص مصلحت نظام اعضای «هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را تعیین نمود.^[51] بنابر تفویض صورت‌گرفته، وظیفه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، در حال حاضر توسط هیأت مزبور – و البته در چهارچوب ضوابط مقرر در مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام - انجام می‌شود. تاکنون نیز هیأت مزبور اقداماتی را در این خصوص انجام داده است.

2- ماهیت و قلمرو نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

از نکات مهم و اساسی در فهم جایگاه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، بررسی و درک ماهیت آن و نیز قلمرو و گستره اِعمال این نوع از نظارت است تا مشخص گردد که اولاً اثر نهایی اِعمال نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام چیست و ثانیاً چه حیطه‌هایی مشمول این نظارت قرار خواهند گرفت. برای روشن‌شدن این موضوع، در این قسمت ابتدا ماهیت این نظارت مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت و پس‌ازآن گستره شمول آن بیان خواهد شد.

2-1- ماهیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

از جمله مباحثی که ذیل بند (2) اصل (110) قانون اساسی باید مورد توجه قرار گیرد، ماهیت این نظارت است. به این معنا که آیا این نوع از نظارت، یک نظارت مؤثر است؟ به‌نحوی‌که بتواند با استفاده از ابزارها و شیوه‌های خاصی، مانع از انحراف قوا و نهادهای حاکمیتی از مسیر مورد نظر این سیاست‌ها شود؟ در پاسخ باید گفت که بر اساس آن‌چه از مشروح مذاکرات اعضای شورای بازنگری در خصوص اهمیت و جایگاه نظارت رهبری بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام استفاده می‌شود^[52] و نیز با توجه به ماهیت هنجاری و الزام‌آور این سیاست‌ها^[53]، لازمه لغو و عبث نبودن عمل شورای بازنگری قانون اساسی و صلاحیت مذکور در بند (1) اصل (110) قانون اساسی^[54] مؤثر بودن ماهیت نظارتِ مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی است. به‌بیان‌دیگر، نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، از نوع نظارت حقوقی است که آثار حقوقی بر آن مترتب می‌گردد.

بنابراین وجود نظارت مؤثر برای اطمینان از اجرای سیاست‌ها، امری لازم و ضروری است که بند (2) اصل (110) قانون اساسی به آن اشاره دارد. منظور از مؤثر بودن این نظارت، قاطع بودن آن به لحاظ حقوقی است؛ به‌نحوی‌که امکان اقدامات مؤثر حقوقی به همراه ضمانت اجرای مشخص در جلوگیری از انحراف سیاست‌های کلی نظام در عرصه عمل و رفتار قوای حاکم را داشته باشد. می‌توان گفت که تقریباً در خصوص مؤثر بودن وظیفه نظارتی مذکور در بند (2) اصل (110) اتفاق‌نظر وجود دارد و نهایتاً اختلاف بر سر مؤثر بودن یا نبودن ابزارها و ضمانت اجراهای موجود برای این نظارت است، نه غیر مؤثر بودن اصل نظارت!

2-2- قلمرو نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

سیاست‌های کلی نظام یک تأسیس نوین حقوقی در چهارچوب مبانی و اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران بوده است که طبعاً واجد خصایص و آثار حقوقی خواهد بود؛ بنابراین مقایسه این نهاد با ساختارهای حقوقی موجود و سعی در درج آن، ذیل یکی از عناوین و نهادهای حقوقی و ترتّب آثار آن بر سیاست‌های کلی نظام، اشتباه است. چاره احتراز از ابتلا به این مسیر ناصواب، فهم اراده شورای بازنگری قانون اساسی ناظر بر هدف مورد نظر از تأسیس نهاد سیاست‌های کلی نظام مبتنی‌بر شناخت و درک صحیح از بافت حقوقی و مبانی نظام جمهوری اسلامی ایران است.

تشخیص حدود و گستره صلاحیت مذکور در بند (2)‌ اصل (110) قانون اساسی نیز از همین مسیر مُیسّر است. عدم توجه به این نکته بنیادین و غرق شدن در گرداب الفاظ و عبارات از یک‌سو و تصلب و تعصب نسبت به ساختارهای حقوقی شناخته‌شده از سوی دیگر و در کنار این دو، بی‌توجهی به آثار تأسیس یک نهاد نوپا در کلیت نظام حقوقی، آفات مورد ابتلا در تحلیل و بررسی مسائل پیرامونی نهاد سیاست‌های کلی نظام از منظر حقوقی به‌حساب می‌آیند.

بنابراین، باید دید که اعضای شورای بازنگری قانون اساسی چه تصویری از حدود و ضوابط اِعمال صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مدنظر داشته‌اند و بر اساس آن،‌ قلمرو نظارت بر سیاست‌های کلی نظام را تشخیص داد. در این رابطه، بررسی دلایل پیش‌بینی این صلاحیت ازیک‌طرف و محذوراتی که شورای بازنگری قانون اساسی به دنبال احتراز از آن بوده است از طرف دیگر، نقش اساسی را در فهم اراده قانون‌گذار ایفا می‌نماید.

بر اساس آن‌چه از مشروح مذاکرات اعضای شورای بازنگری قانون اساسی برمی‌آید، بند (2) اصل (110) صرفاً ناظر بر نظارت بر «حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» است و نه نظارت بر تمامی امور؛ بنابراین، مستلزم دخالت در مسائل جزئی نیست. در حقیقت، حدود و ثغور مدنظر از بند (2) اصل (110) که بیانگر محدوده نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است، صرفاً ناظر بر کلیات امور و اقدامات بوده و جزئیات مسائل را شامل نمی‌گردد.^[55] بنابراین با توجه به عدم موافقت با پیشنهاد حذف قید «کلی» از بند دوم، دخالت در مسائل جزئی و نظارت بر امور اجرایی در سطوح پایین، از شمول بند (2) اصل (110) خارج‌شده است.^[56]

علاوه بر این، گستره بند (2) شامل اقدامات قوای سه‌گانه بوده و لفظ «اجرا» در این بند، صرفاً ناظر بر اقدامات یکی از قوا – همچون قوه مقننه یا قوه مجریه - نیست.^[57] همچنین، ازآنجاکه گستره این نظارت ناظر بر سطوح جزئی نیست، به‌تبع آن مستلزم ایجاد تشکیلات وسیع هم نخواهد بود.^[58] بنابراین، هر برداشتی از بند (2) اصل (110) قانون اساسی که مستلزم ایجاد تشکیلات عریض و طویل جهت اِعمال این نظارت باشد، در تنافی با مراد مقنن از حیطه شمول نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام خواهد بود.

در حال حاضر بر اساس تبصره (2) ماده (1)^[59] و نیز ماده (2)^[60] مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، نظارت بر اِعمال سیاست‌های کلی نظام در «مراحل اجرایی»‌ در کنار نظارت بر اِعمال این سیاست‌ها در «قوانین و مقررات»، مشمول وظیفه نظارتی تفویض‌شده به هیأت عالی نظارت قرار گرفته است؛ اما بنابر آن‌چه گفته شد، هرچند به لحاظ لفظی از عبارت «نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» و اطلاق آن، ممکن است نظارت بر کلیه مراحل مختلف مربوط به اجرایی‌شدن سیاست‌ها به ذهن متبادر گردد و بر اساس آن، مراحل اجرایی نیز مشمول بند (2) اصل (110) قانون اساسی به‌حساب آید، اما حسب آن‌چه از مشروح مذاکرات اعضای شورای بازنگری قانون اساسی بیان شد، اطلاق بند (2) منصرف از جزئیات امور است و نمی‌توان تمام مراحل اجرایی پیاده‌شدن سیاست‌ها را مشمول نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام دانست.

نکته مهم دیگر در این رابطه، آن‌که خروج نظارت بر مراحل اجرایی تحقق سیاست‌ها از حیطه شمول بند (2) اصل (110) قانون اساسی، بدان معنا نیست که سیاست‌های کلی امکان اجرای مستقیم را ندارند؛ بلکه دقت در مفاد این سیاست‌ها، حاکی از آن است که رویکردها و جهت‌گیری‌هایی که در سیاست‌های کلی نظام بیان می‌شود، در سطوح مختلف حائز اهمیت است و باید ملاک قرار گیرد. هرچند که این سیاست‌ها - بنا به دلایلی که بدان اشاره خواهد شد - باید در هنجارهای حقوقی همچون قوانین، تفصیل یابند و تشریح شوند، اما این امر لزوماً به معنای منتفی بودن یا ممتنع بودن اجرای این سیاست‌ها در ساحت عمل و توسط مدیران میانی یا پایینی و در تصمیمات غیر نوعی مقامات اجرایی در سطوح مختلف نیست.

به‌عنوان نمونه، بند (68) از سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و ذیل عنوان «امور فرهنگی»، چنین بیان داشته است: «تلاش شایسته برای تبیین ارزش‌های انقلاب اسلامی و دفاع مقدس و دستاوردهای جمهوری اسلامی.» این سیاست، موضوعی است که هر مدیر خُرد یا میانی هم می‌تواند سرلوحه اقدامات و فعالیت‌های خود قرار دهد و فارغ از آن‌چه در قوانین در این راستا موظف به انجام آن می‌شود، می‌تواند ابتکاراتی را در راستای تحقق سیاست مزبور داشته باشد. نتیجه آن‌که خارج دانستن نظارت بر جزئیات امور از گستره صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی، نه به دلیل عدم امکان اجرای مستقیم سیاست‌ها، بلکه بنابر دلایل دیگری است که تفصیل آن در بالا ذکر شد.

ملاحظاتی که در برداشت از گستره صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام باید مدنظر قرار گیرند، به‌اختصار ازاین‌قرار است: توجه به سطح «کلی»‌ نظارت با توجه به خصیصه «کلی» سیاست‌های ابلاغی رهبری، عدم ورود به جزئیات امور و سلب قدرت ابتکار عمل قوا و نهادهای اساسی، شمول نظارت بر قوای سه‌گانه و نهادهای اساسی، منوط نبودن انجام نظارت و نتیجه آن به ایجاد تشکیلات نظارتی وسیع. این نکات، بیانگر حدود و ثغور نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و به بیان بهتر، نکات سلبی گستره و قلمرو صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی است که نباید نقض گردد.

البته لازم است آثار این نکات به‌صورت منجز و مشخص و به‌صورت ایجابی، با ارائه الگو و راهکارهایی روشن در نظام حقوقی تبیین گردد تا ضمن پرهیز از کلی‌گویی و محصور شدن در حصارهای نظری و انتزاعی، در عرصه عمل و به‌صورت کاربردی، معضلی را از پیش روی نظام حقوقی مرتفع سازد. بر این اساس، به نظر می‌رسد که در الگوی مطلوب از نظام حقوقی حاکم بر سیاست‌های کلی نظام، اجرای این سیاست‌ها باید در «قوانین»‌ و «مقررات» بروز و ظهور یابد؛ هرچند برخی اعتقاد دارند که «مراحل اجرایی» نیز باید ضمیمه دو مورد مذکور گردد و قوای سه‌گانه باید برنامه‌های خود در راستای تحقق سیاست‌های ابلاغی را تنظیم کنند و بر این برنامه‌ها نیز نظارت صورت پذیرد؛ اما به نظر می‌رسد که این برنامه‌ها نیز باید در راستای انعکاس سیاست‌ها در «قوانین» و «مقررات» باشد و پس از اطمینان از تحقق آن‌ها در تصویب یا اصلاح قوانین و مقررات مورد نیاز، وظیفه مربوط به نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران تحقق‌یافته و مختومه به‌حساب خواهد آمد.

منظور از «قوانین» در وهله اول قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و در مرحله بعد، هر آن چیزی است که در حکم قوانین عادی و یا هم‌مرتبه آن به‌حساب می‌آید.^[61] دلیل تمایز میان مصوبات مجلس با سایر هنجارهای هم‌سطح آن و تأکید بیشتر بر این مصوبات، غلبه و کثرت قوانین مصوب مجلس در نظام حقوقی و گستره وسیع آن در تنظیم روابط حقوقی حاکم بر جامعه است. مضاف بر این‌که وظیفه قانون‌گذار در تصویب قوانین مورد نیاز جهت تحقق سیاست‌های کلی نظام را باید به‌صورت غیرمستقیم در زمره صلاحیت‌های تکلیفی^[62] مجلس در امر قانون‌گذاری به‌حساب آورد. همچنین لزوم تدوین قوانین مبتنی‌بر سیاست‌های کلی نظام تا حدی است که حتی از این موضوع به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های قانون خوب یاد می‌شود.^[63]

منظور از «مقررات» نیز علاوه بر مصوبات هیأت وزیران، هر آن چیزی است که در نظام حقوقی به‌عنوان تصمیمات نوعی و همه‌گیر قوای سه‌گانه و نهادهای عمومی شناخته می‌شود؛ زیرا همان‌طور که بیان شد، گستره شمول صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، بر دستگاه‌های یاد شده سیطره دارد. به‌طور دقیق‌تر، می‌توان تصميمات مقامات و دستگاه‌های دولتی (در معنای عام آن) را كه با قصد انشاء و به‌منظور ايجاد، اصلاح یا لغو يك وضعيت حقوقي بين اشخاص صادر می‌شوند و منشأ حق و تكليف می‌باشند، مشمول عنوان «مقررات» در نظر مختار دانست. اين قسم از تصميمات، به‌صورت عام و غيرشخصي در قالب آئين‌نامه‌ها، تصويب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها بوده و حكم آن‌ها نوعی و ناظر بر وضعيت حقوقي مشخصي است. تصويب‌نامه‌هاي هيأت وزيران، آئين‌نامه‌هاي اجرايي و مستقل، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها از اقسام این مقررات محسوب می‌شوند.^[64]

 جهت تبیین بهتر از «مقررات» در نظر ارائه‌شده، می‌توان از بند (1) ماده (12) قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری کمک گرفت که در رابطه با حدود صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بیان می‌دارد: «رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آئين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري‌ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقررات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود.» البته دستگاه‌ها و نهادهایی که مقررات مصوب آن‌ها در تبصره این ماده^[65] از شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج‌شده است، تحت شمول نظارت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی خواهد بود؛ زیرا سیاست‌های کلی نظام بر دستگاه‌های مستثنا شده نیز حاکم و در خصوص آن‌ها لازم‌الرعایه هستند. به‌عنوان‌مثال، وقتی لزوم رعایت سیاست‌های کلی نظام در رابطه با «سیاست‌های دفاعی – امنیتیِ» مصوب شورای عالی امنیت ملی (بند 1 اصل 176 قانون اساسی)^[66] صراحتاً مورد تأکید قرار گرفته است، به‌طریق‌اولی سایر مقررات این شورا نیز باید در چهارچوب سیاست‌های کلی نظام باشد که این امر، بیانگر آن است که این نهاد نیز مشمول نهادها و دستگاه‌هایی است که ملزم به رعایت این سیاست‌ها هستند.

نظر ارائه‌شده واجد ثمرات و آثار خاصی است که ملاحظات پیش‌گفته را تأمین و تضمین خواهد کرد. چراکه با تحقق سیاست‌های کلی نظام در قوانین و مقررات، عملاً لایه‌های گوناگون و حتی جزئی‌تر از قوانین و مقررات نیز در خدمت تحقق اهداف مورد نظر از سیاست‌ها قرار خواهند گرفت و در نتیجه، مبتنی‌بر الگوی ارائه‌شده، نتیجه نهاییِ نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌ها، جهت‌دهی این سیاست‌ها به‌کلیه اعمال و رفتار نهادهای کشور خواهد بود.

توضیح آن‌که با تصویب قوانین و مقررات مورد نیاز و هم‌سو با سیاست‌های کلی نظام، سایر سازوکارها و ابزارهای نظارتی که در قانون اساسی یا قوانین عادی جهت تضمین تحقق قوانین و مقررات پیش‌بینی‌شده است، خودبه‌خود به جریان افتاده و سیاست‌های کلی را که در قوانین و مقررات متبلور شده‌اند تا تحقق نهایی مورد پیگیری قرار خواهند داد. از جمله این سازوکارها می‌توان به نقش قوه قضائیه به‌طورکلی (بند 3 اصل 156)^[67] و محاکم دادگستری (اصل 170)^[68]، دیوان عالی کشور (اصل 161)^[69]، دیوان عدالت اداری (اصل 173)^[70] و سازمان بازرسی کل کشور (اصل 174)^[71] به‌طور خاص و نیز صلاحیت رئیس مجلس مستند به ذیل اصول (85)^[72] و (138)^[73] قانون اساسی اشاره کرد.

بدین ترتیب، مقام رهبری در نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، اساساً از نظارت به امور جزئی بی‌نیاز خواهد بود. چراکه هرچند این سازوکارها، سطوح اجرایی و اقدامات مجریان را صرفاً با ملاک قوانین و مقررات مورد سنجش قرار می‌دهند، اما ازآنجاکه پیش‌تر، رعایت مفاد سیاست‌ها در قوانین و مقررات تضمین‌شده است، ضمن تطبیق اقدامات اجرایی با مفاد قوانین و مقررات، مقصود مورد نظر از تحقق سیاست‌ها نیز حاصل خواهد شد. به‌عبارت‌دیگر، اقدامات اجرایی هم‌سو با قوانین و مقرراتی خواهند بود که خود (قوانین و مقررات)، هم‌سو با سیاست‌های کلی نظام هستند؛ بنابراین عملاً بر اجرای سیاست‌ها در مراحل اجرایی نیز نظارت صورت خواهد گرفت، اما نه نظارتی که مستند و به‌موجب بند (2) اصل (110) باشد. در نتیجه، برخلاف آن‌چه برخی پنداشته‌اند^[74]، موارد جزئی همچون تشخیص مغایرت موردی تصمیمات اداری با سیاست‌های کلی نظام، ذیل صلاحیت بند (2) ‌اصل (110) قانون اساسی قرار نمی‌گیرد.

نکته پایانی آن‌که «حُسن اجرا»، داراي معنایی وسیع و مفهوم گسترده‌تري از «اجرا» است.^[75] در واقع، «حُسن اجرا» از «اجرا» عمیق‌تر و دقیق‌تر است؛ بنابراین به نظر می‌رسد که «نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام»، علاوه بر اصل «اجرا»، «کیفیت اجرا» را هم شامل می‌شود. نکته‌ای که در نظارت بر «کیفیت اجرا» می‌تواند مؤثر واقع شود، معیار قرار گرفتن «انطباق» در ایفای وظیفه نظارتی مذکور در بند (2) اصل (110) است.

3- مرجع صالح در اِعمال نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

هرچند در نگاه اول ممکن است واضح به نظر برسد که وظیفه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر اساس بند (2) اصل (110) قانون اساسی، ذیل «وظایف و اختیارات رهبر» قرار گرفته است؛ اما با توجه به تفویض این صلاحیت به مجمع و بعدازآن هیأت عالی نظارت که متشکل است از جمعی از اعضای مجمع و همچنین صلاحیتی که برای برخی نهادهای دیگر همچون شورای نگهبان از حیث نظارت بر مصوبات مجلس وجود دارد، این سؤال به ذهن خطور می‌کند که نسبت صلاحیت این نهادها در امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام چیست؟ در این قسمت ابتدا به بررسی جایگاه مجمع و هیأت عالی نظارت در امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام خواهیم پرداخت و پس‌ازآن جایگاه و صلاحیت شورای نگهبان را در این موضوع مورد بحث و بررسی قرار خواهیم داد.

3-1- حیطه صلاحیت مجمع و هیأت عالی نظارت

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت نظام در سه مورد کلی خلاصه می‌شود؛ صلاحیت اول مربوط به تشخیص مصلحت در موارد اختلافی میان مجلس و شورای نگهبان است که اصل (112)^[76] قانون اساسی بدان اشاره دارد. صلاحیت دوم، مربوط به مواردی است که رهبری، موضوعی را جهت کسب مشورت به مجمع ارجاع می‌دهد (ذیل اصل 112 قانون اساسی) و صلاحیت سوم مربوط به مواردی است که در قانون اساسی به وظیفه مشورتی مجمع تصریح‌شده است که این موارد، عبارت‌اند از مشورت در تعیین سیاست‌های کلی نظام (بند 1 اصل 110 قانون اساسی)^[77] و مشورت در حل معضلات نظام (بند 8 اصل 110 قانون اساسی)^[78]. البته باید توجه داشت که صلاحیت‌های دیگری همچون نقش‌آفرینی در اصلاحات قانون اساسی (اصل 177 قانون اساسی) برای مجمع در نظر گرفته‌شده است که ناظر بر روال و جریان متداول امور کشور نیست و حالت اخص نسبت به سایر صلاحیت‌های مجمع دارد؛ فلذا به این موارد اشاره‌ای نشد.

بنابراین مجمع تشخیص مصلحت نظام نقش ذاتی و ابتدایی در رابطه با صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ندارد و صلاحیتی که هم‌اکنون هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در رابطه با نظارت بر سیاست‌های کلی نظام بر عهده دارد، به نیابت از رهبر و در چهارچوب مقررات مصوب^[79] (مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام) و به‌موجب بند (2) اصل (110) قانون اساسی است که البته به معنای سلب اختیار از رهبر نیست.

به‌تبع این صلاحیت رهبر، تعیین ضوابط و مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز منحصراً در صلاحیت رهبری خواهد بود؛ چراکه اصل صلاحیت بر عهده وی قرار دارد؛ اما مجمع تشخیص مصلحت نظام (از سال 1377 تا سال 1396) و هیأت عالی نظارت (از سال 1396 به بعد) به‌واسطه تفویض مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} و به نیابت از وی، در خصوص نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به ایفای نقش می‌پردازند. طبعاً نهادی که این صلاحیت به آن تفویض‌شده است، می‌تواند ضوابط و مقررات پیشنهادی خود جهت اِعمال این صلاحیت را به مرجعی که صلاحیت ذاتی از آنِ اوست (یعنی رهبری) پیشنهاد دهد تا در صورت تأیید او، مورد عمل قرار گیرد.

به همین جهت مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1384 - که وظیفه مذکور در بند (2) اصل (110) به این نهاد تفویض‌شده بود - مقررات پیشنهادی خود، جهت اِعمال نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را تدوین و جهت تأیید نهایی تقدیم مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} نمود که نهایتاً با تأیید ایشان، اعتبار حقوقی یافت؛ اما در حال حاضر که این وظیفه به هیأت عالی نظارت تفویض‌شده است، علی‌الاصول پیشنهادهای مربوط به اصلاح مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، باید با توجه به مفاد پیوست حکم مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} تهیه و نهایتاً به تصویب ایشان برسد. مگر آن‌که مرجع صالح در امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (یعنی رهبری) به‌طور خاص، تدوین این ضوابط را به مرجع دیگری (همچون دفتر رهبری یا ...) تفویض نماید.

نکته پایانی در این خصوص، آن‌که مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت عالی نظارت، به لحاظ کارکردی دو نهاد مستقل به‌حساب می‌آیند و به لحاظ حقوقی نمی‌توان یکی را زیرمجموعه دیگری به‌حساب آورد. چراکه همان‌طور که توضیح داده شد، صلاحیت‌های مجمع مستند به اصل (112) و بندهای (1) و (8) اصل (110) قانون اساسی است؛ درحالی‌که صلاحیت هیأت عالی نظارت مستند به بند (2) اصل (110) و به نیابت از مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} است. پس به لحاظ حیطه صلاحیت و وظایف، دو نهاد مجزا با کارویژه‌های متفاوت هستند.

ارتباطی که میان این دو نهاد وجود دارد، از دو حیث است؛ نخست، آن‌که در مرحله تأسیس و تشکیل هیأت عالی نظارت و نیز در تداوم فعالیت آن، این اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام هستند که اعضای هیأت عالی نظارت را از میان خود تعیین می‌کنند^[80] و پس‌ازآن، هیچ ارتباط سلسله‌مراتبی یا مشابه آن با نظرات و صلاحیت‌های هیأت عالی نظارت ندارند. وجه دوم ارتباط مجمع با هیأت عالی نظارت، ارتباط ساختار و تشکیلات اداری است؛ به این معنا که به لحاظ ستادی، هیأت عالی نظارت در ساختار مجمع تشخیص مصلحت نظام مستقر است و مسائل مرتبط با امور ستادی و اداری و پشتیبانی این هیأت، با دبیرخانه این مجمع است.^[81]

3-2- حیطه صلاحیت شورای نگهبان^[82]

بر اساس اصل (91) قانون اساسی^[83]، شورای نگهبان به‌منظور «پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آن‌ها» تشکیل‌شده است و بر اساس اصل (94) قانون اساسی^[84]، این شورا موظف به بررسی مصوبات مجلس از حیث مطابقت با موازین اسلام و قانون اساسی است. تقریباً واضح است که مغایرت مصوبات مجلس با مفاد سیاست‌های کلی نظام، به‌منزله مغایرت آن با قانون اساسی است؛ بنابراین در بادی امر، صلاحیت نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت^[85] با سیاست‌های کلی نظام، هم در زمره صلاحیت‌های مقام رهبری و هم در زمره صلاحیت‌های شورای نگهبان به نظر می‌رسد. البته همین پرسش راجع‌به مغایرت شرعی مصوبات مجلس در فرض مغایرت آن با سیاست‌های کلی نظام نیز وجود دارد که البته نیازمند بحث تخصصی فقهی است که در رسالت این نوشتار نیست و صرفاً به‌صورت اجمالی به نظراتی که در این رابطه وجود دارد، اشاره خواهد شد.

برخی با استناد به رویه [فقهای] شورای نگهبان، سیاست‌های کلی نظام را از مصادیق احکام حکومتی تلقی کرده و به‌تبع آن، این سیاست‌ها را بخشی از شرع دانسته‌اند و مغایرت مصوبات مجلس با آن را مآلاً مغایرت با شرع به‌حساب آورده‌اند.^[86] برخی دیگر نیز امکان احتساب سیاست‌ها ذیل عنوان موازین شرعی و بالنتیجه، صلاحیت فقهای شورای نگهبان راجع‌به اعلام مغایرت شرعی مصوبات مجلس به استناد مغایرت آن با سیاست‌های کلی نظام را مردود اعلام کرده‌اند.^[87]

3-2-1- نظر اول؛ صلاحیت شورای نگهبان

تعدادی از حقوقدانان و البته با استدلال‌های متفاوت، قائل به صلاحیت شورای نگهبان در رابطه با نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام هستند. برخی با توجه به برداشتی که از حدودوثغور صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ارائه کرده‌اند، مقوله تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را از قلمرو نظارت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی خارج دانسته و به‌تبع آن، تنها شورای نگهبان را به‌عنوان مرجع ذی‌صلاح جهت بررسی مصوبات مجلس عنوان کرده‌اند.^[88] بعضی دیگر نیز با توجه به قرار گرفتن متن سیاست‌های کلی ابلاغی به‌عنوان جزئی از قانون اساسی و نیز قسمی از احکام شرعی (احکام حکومتی)، شورای نگهبان را موظف به نظارت بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام دانسته‌اند.^{[89] و[90]}

بعضی دیگر نیز با توجه به این‌که صلاحیت تعیین سیاست‌های کلی نظام، در اصلی از اصول قانون اساسی (اصل 110) ذکرشده است،‌ علی‌الاصول مرجع ذی‌صلاح در تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسي را به‌عنوان مرجع صالح در تشخيص مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي دانسته‌اند؛ بنابراین طبق این نظر، شورای نگهبان به‌عنوان مرجع صلاحیت‌دار در بررسی مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام خواهد بود.^{[91] و[92]}

3-2-2- نظر دوم؛ صلاحیت توأمان شورای نگهبان و رهبر

از منظر عده‌ای از حقوقدانان، بر اساس اصول مربوط به نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از یک‌سو و بند (2) اصل (110) قانون اساسی از سوی دیگر، به نظر می‌رسد که نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، به‌صورت توأمان در صلاحیت ذاتی رهبری و شورای نگهبان قرار دارد؛^[93] زیرا اولاً تصویب مصوبات مغایر با نظرات ولی‌فقیه در مغایرت با موازین شرع است و ثانیاً با قرار گرفتن قوه مقننه زیر نظر ولی‌فقیه بنا به اصل (57) قانون اساسی و تصریح بند (1) اصل (110) قانون اساسی به یکی از شئون ولی‌فقیه، صلاحیت قانون‌گذاری مجلس به چهارچوب سیاست‌های کلی نظام محدودشده است؛ بنابراین شورای نگهبان موظف به بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام است. البته این موضوع، مغایرتی با صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی ندارد؛ زیرا این صلاحیت، صلاحیتی عام و فراگیر است که بر تمام ابعاد سلبی و ایجابی کلیه شئون تقنینی، اجرایی و قضایی احاطه دارد؛ اما صلاحیت شورای نگهبان در ارتباط با این سیاست‌ها، محدود به بُعد تقنینی و از جهت سلبی و ناظر بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام است.^[94]

بعضی دیگر نیز با استدلالی متفاوت، صلاحیت بررسی مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را در صلاحیت مقام رهبری و شورای نگهبان دانسته‌اند. طبق این دیدگاه، نظارت بر قانون‌گذاری از جهت شرعی و قانونی بر عهده شورای نگهبان است. از طرف دیگر ازآنجاکه سیاست‌های کلی نظام بخشی از قانون اساسی (بند 1 اصل 110) محسوب می‌شوند، مغایرت مصوبه مجلس با این سیاست‌ها، در مغایرت با قانون اساسی بوده و شورای نگهبان می‌تواند به استناد بند (1) اصل (110) مصوبه یاد شده را مغایر قانون اساسی اعلام نماید.^[95] صلاحیت رهبری نیز به‌موجب بند (2) اصل (110) قانون اساسی محرز است.

3-2-3- نظر سوم؛ صلاحیت رهبر

به اعتقاد برخی، بخشی از نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، نظارت تقنینی است. به این معنا که قوانینی که در مجلس به تصویب می‌رسند، باید مطابق با سیاست‌های کلی باشند که این موضوع در حیطه صلاحیت‌های رهبری بوده و قانون اساسی چنین وظیفه‌ای را بر عهده شورای نگهبان قرار نداده است. به‌عبارت‌دیگر، این موضوع در زمره صلاحیت‌های ذاتی شورای نگهبان محسوب نمی‌شود.^[96]

بعضی دیگر چنین اظهار داشته‌اند که از جمله نتایج بررسی ماهیت سیاست‌های کلی نظام و عدم تطابق ماهیت این سیاست‌ها با قانون اساسی یا هنجارهای در حکم قانون اساسی، عبارت است از عدم صلاحیت شورای نگهبان در بحث نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از جهت تطبیق آن‌ها با مفاد سیاست‌های کلی نظام؛ زیرا بر اساس اصل (72)، شورای نگهبان موظف به بررسی مصوبات مجلس تنها از حیث عدم مغایرت با شرع و اصول قانون اساسی است.^[97]

بنابراین طبق نظر این دسته، به‌موجب بند (2) اصل (110) قانون اساسی، تنها مرجع نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، رهبری بوده و ازآنجاکه نظارت بر مصوبات مجلس از لحاظ عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام در حیطه نظارت مزبور قرار می‌گیرد، این امر تنها در صلاحیت رهبری است. در نتیجه ورود شورای نگهبان به این موضوع بدون اذن و تفويض رهبري، در واقع ورود در حوزه خاص رهبري است و بدون وجود چنین اذنی، مغاير با اصل (110) قانون اساسي تلقي مي‌شود.^[98]

3-2-4- نظر مورد قبول از میان نظرات موجود

اگر شورای نگهبان را – با هر استدلالی – در بررسی مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، فاقد صلاحیت بدانیم، طبعاً موضوع فوق به‌موجب بند (2) اصل (110) قانون اساسی تنها در صلاحیت رهبر خواهد بود که وی می‌تواند این صلاحیت خود یا بخشی از آن را بر اساس ذیل اصل (110) قانون اساسی به شخص حقیقی یا حقوقی دیگری تفویض کند؛ اما اگر قائل به صلاحیت شورای نگهبان در این زمینه باشیم، باید دید که این صلاحیت با صلاحیت رهبر در نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام چه نسبتی دارد. تقریباً تمام نظراتی که ذکر شد، با استناد به برخی از اصول قانون اساسی و بدون توجه به وجوه تعارض این دو صلاحیت و ارائه استدلال درخور در رابطه با چگونگی رفع تعارض، به بیان نظر مورد قبول خود پرداخته‌اند؛ حال آن‌که حل این تعارض، باید به شیوه مستدل و پس از تبیین دقیق حوزه تعارض انجام شود.

به نظر می‌رسد حتی بر فرض پذیرش صلاحیت شورای نگهبان در بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام از حیث قانون اساسی یا شرع، این صلاحیت با وجود صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی تخصیص خورده است. توضیح آن‌که نسبت حاکم میان صلاحیت شورای نگهبان و صلاحیت رهبر، عموم و خصوص مِن‌وجه است. از یک‌سو صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، صلاحیتی فراگیر ناظر بر قوای سه‌گانه و سایر نهادهای حکومتی و دربرگیرنده قوانین و مقررات است و بر این اساس، مشتمل بر نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با مفاد سیاست‌های کلی نظام است. از سوی دیگر، طبق فرض، شورای نگهبان در تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی یا شرع واجد صلاحیت است و بررسی عدم مغایرت این مصوبات با سیاست‌های کلی نظام، بخشی از وظیفه شورای نگهبان (عدم مغایرت با بند 1 اصل 110 یا به‌عنوان‌مثال احکام حکومتی حاکم اسلامی) محسوب می‌شود.

در نگاه اول، از جهتی صلاحیت شورای نگهبان «خاص» و صلاحیت رهبر «عام» به‌حساب می‌آید؛ زیرا صلاحیت رهبر فراگیر بوده و نظارت بر مصوبات مجلس، بخشی از این صلاحیت به‌حساب می‌آید و حیطه صلاحیت شورای نگهبان نیز در رابطه با مصوبات مجلس است؛ اما از جهتی دیگر، صلاحیت شورای نگهبان «عام» و صلاحیت رهبر «خاص» محسوب می‌شود. چراکه صلاحیت شورای نگهبان ناظر بر مطابقت مصوبات مجلس با کل اصول قانون اساسی و کلیه موازین اسلامی است؛ حال آن‌که مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام، مغایر با قسمتی از قانون اساسی یا شرع به‌حساب می‌آید. در نتیجه نسبت به صلاحیت شورای نگهبان در مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسی یا شرع، حالت جزئی و خاص پیدا می‌کند که این حالت خاص، به‌موجب اصلاحات سال 1368 در قانون اساسی و اضافه شدن بند (2) اصل (110) به آن، در صلاحیت رهبر قرار گرفته است.

به نظر می‌رسد که محل نزاع، از سنخ مورد اخیر است؛ زیرا تخصیص در زمانی اتفاق می‌افتد که با وضع قاعده خاص، از قلمرو عموم و شمول قاعده عام کاسته شود.^[99] در اینجا نیز قلمرو عام صلاحیت شورای نگهبان نسبت به تطبیق مصوبات مجلس با شرع یا قانون اساسی (که تطبیق با سیاست‌های کلی نظام – حسب فرض – جزئی از آن به‌حساب می‌آید)، به‌واسطه وضع قاعده جدید (بند 2 اصل 110 قانون اساسی) کاسته شده است و تعارض در این مورد ایجادشده است. در نتیجه با تمسک به اصول کلی حقوقی، محل نزاع، محل جریان قاعده «تخصیصِ عام سابق توسط خاصِ لاحق» بوده و به‌این‌ترتیب، صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی، صلاحیت شورای نگهبان در خصوص بررسی مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام را تخصیص زده است. البته باید توجه داشت که نظارت دو مرجع در موضوع واحد، لزوماً تعارض حقوقیِ منتهی به تخصیص ندارد و علت این‌که موضوع مورد بحث، مجرای قاعده تخصیص دانسته شد، از جهتی دیگر بود که توضیح داده شد.

جمع‌بندی آن‌که نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، انحصاراً‌ در صلاحیت مقام رهبری بوده و شورای نگهبان حسب وظیفه اولیه و ذاتی،‌ مسئولیتی در این خصوص بر عهده ندارد. البته در حال حاضر و حسب تفویض صورت‌گرفته از سوی مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} به هیأت عالی نظارت و نیز استعلام دبیر شورای نگهبان از معظم‌له، شورای نگهبان اجازه یافته است تا در صورت عدم اظهارنظر هیأت عالی نظارت به بررسی ایرادات مصوبه مجلس از حیث مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، موضوع را رأساً مورد رسیدگی قرار دهد و در غیر این صورت، صلاحیتی در این رابطه ندارد.^[100] به‌عبارت‌دیگر، صلاحیت شورای نگهبان در امر نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، یک صلاحیت ثانویه و مطابق مرقومه مقام معظم رهبری‌^{حفظه‌الله} به دبیر شورای نگهبان است.

4- ضمانت اجرای بند (2)‌ اصل (110) قانون اساسی

در این قسمت به مباحث مرتبط با ضمانت اجرای امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام می‌پردازیم و راهکارهایی را که جهت مؤثر واقع‌شدن این نظارت در نظام حقوقی وجود دارد، تبیین خواهیم کرد. بایسته‌هایی که در خصوص ضمانت اجرای قواعد حقوقی باید به کار بسته شود، مقدماتی دارد که باید به‌درستی فهم گردد. فلذا در ابتدای این بخش به‌اختصار به برخی از این مقدمات اشاره می‌شود و پس‌ازآن، ضمانت اجرای تحقق سیاست‌های کلی نظام در نظم حقوقی ایران مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.

4-1- جایگاه حقوقی ضمانت اجرای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و ارتباط آن با ماهیت نظارت

وجود ضمانت اجرا را یکی از ویژگی‌های حقوق دانسته‌اند. چراکه این ویژگی است که اساساً‌ حقوق را از سایر قواعد اجتماعی متمایز می‌سازد. درعین‌حال، بسیاری از حقوقدانان نیز داشتن ضمانت اجرا را جزء صفات اساسی حقوق به شمار نیاورده‌اند. دسته سوم نیز راه میانه را انتخاب کرده‌اند و داشتن ضمانت اجرا را جزء اوصاف کمالی حقوق بیان کرده‌اند نه وصف جوهری و ذاتی آن.^[101]

نکته مهم در این میان آن است که نباید مفهوم الزامی بودن قاعده حقوقی را متناظر با وجود ضمانت اجرای عینی و عملی دانست؛ زیرا اگر قدرت عمومی بنا به هر دلیلی از اِعمال ضمانت اجرا خودداری کند یا توان و امکان اجرای آن را – مثلاً به دلیل مؤثر نبودن ابزارهای ضمانت اجرا - نداشته باشد، باید قاعده مورد نظر را از دایره قواعد حقوقی خارج دانست؛ درحالی‌که یقیناً چنین چیزی پذیرفته نیست.^[102]

باید توجه داشت که مقصود از لزوم وجود ضمانت اجرا برای قواعد حقوقی، آن نیست که الزاماً مقامی برتر وجود داشته باشد تا با بهره‌گیری از اقتدار خود، جلوی نقض قانون را بگیرد؛ بلکه معنای آن عبارت است از این‌که نوعی تضمین شأنی، فرضی و حقوقی از سوی یک مقام عالی وجود داشته باشد و نه لزوماً ضمانت اجرای عینی از طرف دولت موجود. نتیجه این امر آن است که عدم تضمین عملی دولت و حتی متروک ماندن یک قاعده حقوقی، سبب اسقاط وصف حقوقی از آن قاعده نمی‌گردد و تا هنگامی‌که لازم‌الاجرا بودن قاعده و مسئولیت دولت بر تضمین آن مفروض است، وصف حقوقی بر قاعده مزبور صادق است.^[103]

از جمله ایراداتی که به شاخه‌هایی از حقوق همانند حقوق عمومی – به‌ویژه حقوق اساسی – یا حقوق بین‌الملل گرفته می‌شود، فقدان ضمانت اجرای مؤثر است؛ اما باید توجه داشت که ناکارآمدی ضمانت اجرا در حقوق اساسی را – بر فرض پذیرش آن - نمی‌توان موجبی برای انکار ماهیت حقوقی و الزام‌آور اجزای آن دانست؛ زیرا اساساً بعضی نبود ضمانت اجرای مستقیم و مؤثر در حقوق اساسی را از ویژگی‌های طبیعی این رشته از حقوق دانسته‌اند. از جمله این موارد می‌توان به تکالیف قوه مجریه در اجرای قوانین یا قوه مقننه در وضع قوانین مورد نیاز اشاره کرد.^[104] کما این‌که در خصوص وضع قوانین و مقررات متناسب با سیاست‌های کلی نظام و در راستای تحقق آن‌ها توسط قوای مقننه و مجریه، وضع به همین منوال است.

بی‌تردید بخشی از قواعد، خصوصاً در حوزه حقوق عمومی و بین‌الملل، از جهت ضمانت اجرا نقص دارند و تلاش‌های زیادی صورت‌گرفته است تا این نقیصه جبران گردد. در حال حاضر نیز ضمانت اجراهای سیاسی یا تضمین‌های ناشی از تفکیک حدود و مسئولیت‌های قوا در حقوق عمومی یا به خطر افتادن حیثیت بین‌المللی دولت‌ها و مقابله‌به‌مثل سایر دولت‌ها در حقوق بین‌الملل، ضمانت اجرای قواعد حقوقی در حوزه‌های یاد شده به‌حساب می‌آیند که به‌تدریج رو به کمال است.^[105] بنابراین به نظر می‌رسد که مقوله ضمانت اجرا در رشته‌های یاد شده تا حدودی متفاوت از سایر رشته‌های حقوق است و تقریباً همگان به ماهیت متفاوت «ضمانت اجرا» در حقوق عمومی و به‌ویژه حقوق اساسی اذعان دارند.

نتیجه آن‌که ضمانت اجرا را باید تضمینی بر هدف نهایی از وضع و شناسایی قواعد حقوقی – یعنی اجرای آن در عرصه عمل و واقعیت - به شمار آورد؛ اگر هم وجود ضمانت اجرا جزء خصایص و ویژگی‌های حقوق دانسته شود، از باب جایگاه والایی است که از حقوق انتظار می‌رود و آن عبارت است از تنظیم روابط اجتماعی. به‌بیان‌دیگر، کارکرد حقوق تنظیم‌گری روابط حاکم بر زندگی اجتماعی است و تحقق این کارکرد، منوط به تحقق مفاد قواعد حقوقی در عرصه عمل است. ضمانت اجرا، تضمینی بر اجرا و عملی‌ شدن قواعد حقوقی است.

بر اساس توضیحاتی که داده شد، لزوم اثربخشی و کارآمدی ضمانت اجرا و ابزارهایی که برای این منظور به کار گرفته می‌شود، روشن می‌گردد؛ ولی درعین‌حال، نباید ضعف کارآمدی ضمانت اجرا، مسببی جهت خارج‌شدن قاعده مزبور از جرگه قواعد حقوقی دانسته شود. چراکه این فرض، به‌مثابه آن است که از ترس مرگ، به خودکُشی روی آورده شود! زیرا به دلیل لزوم و اهمیتی که اجرای مفاد قواعد حقوقی دارد، ضمانت اجرایی برای آن در نظر گرفته می‌شود تا از تحقق آن اطمینان حاصل شود؛ حال اگر ضعف ضمانت اجرا را برابر با غیرالزامی بودن مفاد قاعده حقوقی به شمار آوریم، خود، وضعیتی را رقم‌زده‌ایم که از آن احتراز داشته‌ایم و آن عبارت است از بی‌اعتباری مفاد قاعده حقوقی و عدم لزوم اجرای آن.

این توضیح، بیانگر علت مردود بودن این نظر است که سیاست‌های کلی نظام به دلیل بهره‌مندی از ضمانت اجرای سیاسی، ماهیتی حقوقی و الزامی ندارد.^[106] چراکه طبق توضیحات فوق، بر فرض پذیرش وجود ضمانت اجرای سیاسی صرف برای سیاست‌های کلی نظام، نمی‌توان این موضوع را دلیلی بر قرار نگرفتن سیاست‌ها ذیل عنوان قواعد حقوقی در نظر گرفت؛ زیرا اولاً ضمانت اجرای سیاسی، از جمله ضمانت اجراهای قواعد حقوقی عنوان‌شده است^[107] و بر فرض مؤثر یا کافی نبودن این نوع از ضمانت اجرا، این موضوع خللی به لازم‌الاجرا بودن اصل قاعده حقوقی وارد نمی‌آورد.

همچنین اصولاً و منطقاً وصف الزامی و واجد اثر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از یک‌سو و وجود یا عدم وجود ابزار لازم جهت اِعمال آن از سوی دیگر، دو مقوله متفاوت و مجزا از یکدیگر هستند؛ بنابراین به لحاظ ثبوتی، نمی‌توان عدم وجود ابزار مناسب جهت اِعمال نظارت را دلیلی بر ماهیت ارشادی یا غیر مؤثر بودن نظارت قلمداد کرد. هرچند به لحاظ اثباتی، عدم تعبیه ابزار مناسب منجر به بی‌تأثیر شدن صلاحیت نظارتی در عالم واقع گردد. البته در خصوص راهکارهای مؤثر واقع‌شدن صلاحیت نظارتی مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی، در ادامه نکاتی بیان خواهد شد که نشان‌دهنده آن است که این صلاحیت، در عمل نیز واجد اثر است.

4-2- انواع ضمانت اجراهای بند (2) اصل (110)

پس از مشخص‌شدن برخی نکات کلی راجع‌به موضوع ضمانت اجرا، اکنون به‌طور خاص درباره نظرات مختلف حقوقدانان راجع‌به ضمانت اجراهایی که در نظام حقوقی ایران در خصوص نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام وجود دارد، بحث خواهیم کرد. در این قسمت، ضمانت اجراهای متصور به لحاظ حقوقی را بحث و بررسی خواهیم کرد.

4-2-1- ضمانت اجرای سیاسی برای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

برخی ضمانت اجرای سیاست‌های کلی نظام را از منظر ماهیت این نهاد مورد بحث و بررسی قرار داده‌اند و برخلاف قوانین که دارای ضمانت اجرای قضایی و حقوقی هستند و اعمال خلاف آن‌ها قابل‌ابطال است، ضمانت اجرای سیاست‌های کلی را صرفاً سیاسی عنوان کرده‌اند.^[108] بعضی دیگر، با توجه به این‌که به‌طور مشخص برای صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ضمانت اجرای خاصی در قانون اساسی ذکر نشده است، با جستجو در مجموعه وظایف و اختیارات رهبر سعی در استخراج ضمانت اجراهای این صلاحیت کرده و نهایتاً با توجه به ابزارها و اختیارات رهبر، ضمانت اجرای سیاست‌های کلی نظام را محدود به ضمانت اجرای سیاسی - همچون عزل و برکناری از مسئولیت - عنوان کرده‌اند.^[109]

ضمانت اجراهایی که با این مبنا برای رهبر برشمرده شده است، موارد گوناگونی را شامل می‌شود که از جمله آن‌ها می‌توان به این موارد اشاره کرد: امکان عزل رئیس‌جمهور پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف رئیس‌جمهور از اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌عنوان یکی از وظایف قانونی^[110] (بند 10 اصل 110)^[111]، عدم تنفیذ مجدد حکم ریاست‌جمهوری به‌واسطه عدم اجرای سیاست‌های کلی نظام در دوره قبلی وی^[112] (بند 9 اصل 110)^[113]، امکان از اعتبار انداختن مجلس با عنایت به اصل (93)^[114] قانون اساسی از طریق عدم تعیین یا عزل فقهای شورای نگهبان^[115] (بند 6 اصل 110) و نیز عزل رئیس قوه قضائیه، رئیس سازمان صداوسیما، فرماندهان و مقامات عالی‌رتبه نظامی و انتظامی^[116] (بند 6 اصل 110)^[117].

علاوه بر این موارد، ضمانت اجراهای دیگری نیز جهت تأمین اجرای سیاست‌های کلی نظام بیان‌شده است که همگی آن‌ها، از سنخ ضمانت اجراهای سیاسی هستند؛ از جمله این موارد می‌توان به امکان رد صلاحیت نمایندگان در صورت عدم تبعیت از سیاست‌های کلی به استناد عدم وفاداری به قانون اساسی و اصل ولایت مطلقه فقیه^[118] (ماده 28 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی)^[119]، امکان بهره‌گیری ضمانت اجراهای سیاسی توسط مجلس همچون سؤال و استیضاح در صورت عدم اهتمام دولت به اجرای سیاست‌ها (اصول 88^[120] و 89^[121] قانون اساسی) و لحاظ میزان تبعیت از سیاست‌ها به هنگام بررسی صلاحیت نامزدهای انتخابات ریاست جمهوری^[122] اشاره کرد.

رویکرد نظراتی که بیان شد، ناظر بر محدود بودن ابزار نظارتی رهبر و انحصار آن به ضمانت اجراهای سیاسی در اِعمال نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است. بخشی از استدلال‌های مربوط به دیدگاه فوق، حاکی از عدم توجه به ماهیت هنجاری سیاست‌های کلی نظام و خلط این نهاد، با مفهوم «سیاست‌های کلی» در سایر کشورها است. حال آن‌که اکثر قریب به‌اتفاق حقوقدانان بر ماهیت هنجاری این سیاست‌ها تصریح کرده‌ و به اختصاص این تأسیس نوین به نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران اذعان نموده‌اند که پیش‌تر ذکر آن رفت؛ بنابراین شاکله و زیربنای استدلال‌های طرح‌شده، مخدوش به نظر می‌رسد و محدود شدن ضمانت اجرای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به ضمانت اجراهای صرفاً سیاسی، قابل‌پذیرش به نظر نمی‌رسد.

همچنین با توجه به ماهیت هنجاری و قانونی سیاست‌های کلی نظام، به لحاظ حقوقی مانعی جهت قابلیت ابطال اعمال خلاف این سیاست‌ها وجود ندارد؛ بلکه این موضوع می‌تواند به‌عنوان یکی از ضمانت اجراهای مفید و کارآمد در تحقق سیاست‌های کلی نظام به کار بسته شود؛ زیرا از جمله ابزارهای مؤثر جهت اجبار قواعد حقوقی و ضمانت اجرایی بر تحقق آن‌ها، بطلان اعمال خلاف آن‌ها است^[123] که در خصوص بهره‌گیری از این ابزار در طراحی الگوی مطلوب و کارآمد نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، بیشتر سخن خواهیم گفت.

بنابراین محدود بودن ضمانت اجراهای صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی به ضمانت اجرای سیاسی، با توجه به دلایل مطروحه، چندان قابل‌قبول به نظر نمی‌آید؛ البته این به معنای نفی مصادیق عنوان‌شده جهت اِعمال نظارت بر انجام سیاست‌های کلی نظام نیست و ابزارهای سیاسی مزبور، قطعاً در زمره ابزارهای نظارتی رهبر در راستای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌حساب می‌آیند. لکن انحصار ابزارها و امکانات رهبری به موارد یاد شده محل تأمل به نظر می‌رسد.

4-2-2- سایر ضمانت اجراهای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

هرچند در رابطه با مبحث ضمانت اجرای سیاست‌های کلی نظام، می‌توان محورهای متعدد دیگری همچون الزامات مربوط به تهیه و تنظیم سیاست‌ها، الزامات مربوط به مجریان و ناظران و ... را مورد بررسی قرار داد، اما به جهت احتراز از اطناب کلام، به موارد مختصرتری بسنده شده است که در ادامه ذکر خواهد شد.

علاوه بر نکاتی که در رابطه با ضمانت اجرای سیاست‌های کلی نظام مطرح شد که هرکدام به‌نوبه خود می‌تواند سهم مؤثر و به‌سزایی در اجرایی‌شدن این سیاست‌ها به‌طورکلی داشته باشند، به نظر می‌رسد که امکان بهره‌مندی از ابزارها و ضمانت اجراهای دیگری نیز جهت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام توسط مقام رهبری وجود دارد.

نکته اول ناظر بر حیطه و گستره صلاحیت نظارتی رهبر در کلیت نظام حقوقی ایران است. از منظر قانون اساسی، نظارت رهبر بر اعمال حکومت از یک‌سو واجد ماهیت شرعی و از سوی دیگر واجد ماهیت حقوقی است. به لحاظ روشی نیز نظارت حقوقی رهبر، ترکیبی از نظارت استطلاعی و استصوابی است. به لحاظ قلمرو نیز بر اساس اصل ولایت مطلقه فقیه و در راستای تناسب حکم و موضوع، اِعمال نظارت رهبری بر اَعمال حکومت، محدود به طرق مقرر در قانون اساسی نیست و رهبری برای این منظور، می‌تواند از کلیه ابزارهای ممکن بهره گیرد.^[124]

بنابراین باید توجه داشت که سازوکارهایی که رهبر برای تضمین سیاست‌های کلی نظام دارد، منحصر به ضمانت اجراهای سیاسی و مواردی همچون اختیار عزل رئیس قوه قضائیه یا عزل رئیس‌جمهور یا ... نیست؛ بلکه حسب اقتضای ولایت امر و در پرتو اصل (57) قانون اساسی، می‌تواند از طرق دیگری نیز برای این منظور بهره ببرد.^[125] به‌عبارت‌دیگر، رهبری مستند به اصل (57) قانون اساسی و به‌موجب نظارت عالیه بر قوای کشور و با ابزار حکم حکومتی، می‌تواند نظارت مؤثری بر پیشگیری از انحراف از سیاست‌های کلی نظام اِعمال نماید^[126] و برای این منظور می‌تواند از طرقی که به مصلحت می‌داند، اعم از بهره‌گیری از دستگاه‌های نظارتی موجود یا غیر آن، استفاده نماید.^[127]

مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز حاکی از وجود چنین نگاهی به‌جایگاه رهبری و به‌تبع آن، شیوه و سازوکار اِعمال صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است. به‌طور خلاصه می‌توان چنین توضیح داد که اعضای شورای بازنگری توجه ویژه‌ای به جایگاه ولی‌فقیه و گستره اختیارات وی در چهارچوب نظریه ولایت مطلقه فقیه داشته‌اند و بر همین اساس، محدودیتی جهت به‌کارگیری ابزارهای نظارتی برای رهبر قائل نبوده‌اند.

به همین جهت از جمله موضوعاتی که در ارتباط با بحث نظارت بر سیاست‌های کلی نظام در شورای بازنگری مورد تأکید قرار گرفته است، وجود قدرت و امکانات لازم جهت انجام این صلاحیت است.^[128] در همین راستا، مشخص نبودن ابزار این نظارت مورد انتقاد واقع‌شده و واگذاری انجام این مسئولیت به نمایندگان رهبری در نهادها و دستگاه‌های مختلف (بند 3 اصل 110 پیشنهادی کمیسیون که نهایتاً به تصویب نرسید)، به‌عنوان پیشنهادی جهت رفع این نقیصه مطرح‌شده است.^[129] در مقابل، در خصوص ضمانت اجرای امر نظارت چنین توضیح داده‌شده است که به‌طورکلی، کلیه ابزار و امکاناتی که رهبر بر اساس جایگاه خود دارد، در این زمینه می‌تواند به کار بسته شود.^[130]

بنابراین از منظر تدوین‌کنندگان قانون اساسی، ابزار اِعمال این نظارت،‌ طیف وسیع و متنوعی از سازوکارها را شامل می‌شود که رهبر می‌تواند حسب نیاز و صلاح‌دید خود از آن‌ها بهره بگیرد. این موضوع، از مثال‌های مختلف و متعددی که جهت اِعمال این صلاحیت توسط رهبر در ضمن اظهارات اعضای شورای بازنگری طرح‌شده است، قابل استنباط است.

بنابراین از منظر شورای بازنگری اساسی نیز طرق و ابزارهای نظارتی رهبر در اِعمال صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، محدود و منحصر به ضمانت اجراهای سیاسی نبوده است. کما این‌که ابزار نظارت سیاسی رهبر بر رئیس قوه قضائیه و رئیس صداوسیما و ...، فارغ از بند (2) اصل 110 هم قابل‌اعمال است^[131] و اصلاً قبل از اصلاحات سال 1368 در قانون اساسی که هنوز نهاد سیاست‌های کلی نظام هم تأسیس نشده بود، این ابزارها وجود داشت.^[132]

برخی، راهکارهای دیگری نیز برای تحقق نهایی سیاست‌های کلی نظام پیشنهاد کرده‌اند و آن، این‌که برای نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، علاوه بر آنچه در بند (2) اصل (110) قانون اساسی بر عهده رهبر گذاشته‌شده است، از نظارت عمومی و قدرت افکار عمومی در این زمینه بهره برده شود که لازمه آن تبدیل سیاست‌های کلی نظام به گفتمان غالب و مطالبه عمومی از سوی آحاد جامعه است.^[133] زیرا ریشه و علت اصلی عدم اجرای سیاست‌های کلی نظام به نحو احسن، نبود پشتوانه مردمی و عدم آگاهی و شناخت افکار عمومی نسبت به محتوای این سیاست‌ها و تأثیرات آن بر پیشرفت و تعالی جامعه است.^[134]

5- تحلیل حقوقی ضوابط و رویه کنونی نظارت

همان‌طور که گفته شد، گستره صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، مشتمل بر نظارت بر قوانین و مقررات است که از جمله مصادیق آن، شناسایی قوانین و مقررات مغایر با سیاست‌های کلی نظام، تنظیم طرح‌ها و لوایح لازم جهت نسخ این سیاست‌ها و نیز تصویب طرح‌ها و لوایح تأمین‌کننده اجرای سیاست‌ها است و همچنین طبق مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، «مراحل اجرایی»‌ نیز مشمول این نظارت دانسته شده است؛ اما با توجه به‌جایگاه مهم و حائز اهمیت قوانین در اجرایی‌شدن سیاست‌های کلی نظام، در این قسمت به ضوابط مربوط به نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در حیطه قوانین می‌پردازیم و ضوابط ناظر بر نظارت بر مقررات و مراحل اجرایی و نقد و ارزیابی آن را به فرصتی دیگر احاله می‌دهیم.

5-1- ارزیابی مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در رابطه با مصوبات مجلس شورای اسلامی

بر اساس ماده (1) مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام^[135]، صلاحیت تفویض‌شده به هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام^[136]، در چهارچوب ضوابط مقررات یاد شده که به تصویب مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} رسیده است، اِعمال می‌گردد. طبق ماده (3) این مقررات^[137]، «مقامات مسئول در قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح، صداوسیما و نهادهای عمومی» مسئول اجرا و پیاده‌سازی سیاست‌های کلی نظام در دستگاه‌های زیرمجموعه خود شناخته شده‌اند. مقامات یاد شده به‌موجب ماده (5) ضوابط مذکور، موظف به ارائه گزارش‌های ادواری سالانه و پنج‌ساله و نیز گزارش‌های موردی – حسب درخواست هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام – می‌باشند.

علاوه بر این گزارش‌ها، جهت پایش و تأمین اطلاعات لازم برای انجام‌وظیفه نظارت، کمیسیون‌های تخصصی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز موظف به تهیه گزارش‌های سالانه از نحوه اجرا و پیشرفت سیاست‌های کلی نظام در حوزه فعالیت خود شده‌اند.^[138] از مجموع ضوابط مندرج در مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، چنین به نظر می‌رسد که موارد یاد شده، جهت تحقق مقدمات نظارت بر «مراحل اجرایی» توسط هیأت عالی نظارت تدوین‌شده است؛ هرچند که بخشی از نتایج آن در حوزه نظارت بر «قوانین» و «مقررات» نیز قابل‌استفاده خواهد بود.

همان‌طور که گفته شد، بر اساس تبصره (2) ماده (1) و نیز ماده (2) مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، «قوانین» نیز تحت چتر نظارتی این مقررات قرار گرفته است. در خصوص مقدمات اِعمال نظارت بر «قوانین»، ماده (7)^[139] مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام رئیس مجلس شورای اسلامی را مکلف کرده است تا پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آن‌ها را برای مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال نماید؛ اما در خصوص سازوکار نحوه اِعمال این نظارت و ضمانت اجرای آن و تا پیش از تفویض صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) به هیأت عالی نظارت، ماده (7) مقررات مزبور چنین مقرر داشته بود که هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون نظارت نیز محتوای آن‌ها را رصد نموده و انطباق یا عدم مغایرت آن‌ها با سیاست‌های کلی نظام را بررسی نماید.

سپس «مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاست‌های کلی می‌بیند به شورای مجمع گزارش می‌نماید. درصورتی‌که مجمع هم مغایرت یا عدم انطباق را پذیرفت، نمایندگان مجمع مورد مغایرت و عدم انطباق (حسب مورد) را در کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال‌نظر می‌نماید.» بنابراین هرچند مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، به لحاظ اهرم‌های نظارت بر مقررات و مراحل اجرایی و ضمانت اجرای آن، موارد متعددی را مسکوت گذاشته است، اما در بحث عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام، از ابزار حقوقی شورای نگهبان استفاده‌شده است.^[140]

این ترتیبات، چندان قابل‌اجرا به نظر نمی‌آمد؛ زیرا اولاً اجرایی‌شدن چنین مقرره‌ای نیازمند چابکی و سرعت عمل کمیسیون نظارت بود؛ حال آن‌که نگاهی اجمالی به ترکیب کمیسیون نظارت مجمع^[141] کافی بود تا مشخص شود که تشکیل جلسات آن و گرد هم آمدن اعضای آن، فرایندی زمان‌بر خواهد بود. اشکال کار وقتی بیشتر نمود پیدا می‌کرد که با توجه به کثرت طرح‌ها و لوایحی که به‌صورت جاری در دستور کار مجلس قرار دارد، کمیسیون مزبور جهت انجام صحیح وظیفه مقرر در ماده (7)، نیازمند تشکیل جلسات منظم – حداقل به‌صورت هفتگی یا نهایتاً دو هفته یک‌بار – بود تا بتواند از پس وظیفه محوله برآید و با عنایت به ترکیب این کمیسیون، چنین چیزی شبیه به محال به نظر می‌رسید.

ثانیاً بر فرض انجام‌وظیفه کمیسیون به نحو احسن، تکمیل فرایند یاد شده، نیازمند برگزاری جلسات مجمع به‌صورت منظم و تخصیص زمان معتنی‌به، جهت بررسی گزارش‌های کمیسیون و تصمیم‌گیری در خصوص آن‌ها بود که ناگفته مشخص است که این امر نیز امکان‌پذیر نبود. مضاف بر این‌که مراحل طراحی‌شده نیز فرآیند نظارت را طولانی و ناکارآمد می‌کرد. نتیجه آن‌که با گذشت سال‌های متمادی از تصویب مقررات فوق، این وظیفه به‌صورت معدود و موردی توسط مجمع به انجام رسید و در موارد متعدد، مصوبات مجلس بدون اظهارنظر مجمع مبدل به قانون می‌شد.

از سوی دیگر، ضوابط یاد شده ابهاماتی را نیز در عمل موجب شده بود؛ زیرا مشخص نبود که منظور از اعلام نظر شورای نگهبان در این ماده چیست و آیا این شورا امکان نظارت بر نظر مجمع و تصمیم‌گیری در خصوص صحت یا سقم نظر مجمع در راستای نظارت بر مصوبات مجلس از حیث مغایرت با سیاست‌های کلی نظام را دارد یا خیر.^[142] به‌عبارت‌دیگر، از عبارت «شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال‌نظر می‌نماید»، ممکن بود چنین برداشت شود که اعمال‌نظر شورای نگهبان در قبال ایراد ارسالیِ مجمع تشخیص مصلحت نظام، لزوماً به معنای صحه گذاشتن بر نظر مجمع نیست و شورای نگهبان می‌تواند ایراد مجمع را نپذیرد و نظر خود را به مجلس اعلام کند.^[143]

ظاهراً این قبیل اشکالات و برخی موارد دیگر منجر به استعلام دبیر شورای نگهبان از مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} و کسب تکلیف نسبت به مواردی که مجمع اظهارنظری در خصوص مغایرت مصوبات مجلس نمی‌کند، شد. مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} نیز جهت حل مشکل فوق، چنین مقرر داشتند که «در مواردي كه مجمع تشخيص مصلحت نظام، مغايرت يا عدم انطباق مصوبات مجلس را ... با سياست‌هاي كلي به شوراي نگهبان اعلام كند، شوراي محترم موظف است بر اساس نظر مجمع، اقدام و مخالفت آن مصوبه را به مجلس اعلام نمايد. لكن در مواردي كه مجمع دراین‌باره اعلام نظر نكرده است، شوراي نگهبان بر طبق وظيفه ذاتي خود درباره‌ مغايرت و عدم انطباق مصوبه با سياست‌ها عمل خواهد كرد.»

تدبیر مذکور در پاسخ به استعلام دبیر شورای نگهبان تا حدودی ضعف سازوکار یاد شده را جبران می‌کرد، اما لزوماً مطلوب نبود؛ زیرا صرف‌نظر از نقص مقررات فعلی و لزوم اصلاح و تکمیل آن در مراحل آتی، پاسخ به نامه دبیر شورای نگهبان بیان یکی از اختیارات آن شورا بر اساس برداشت آن‌ها از اختیارات خود بود. فلذا مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} در پیوست حکم اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام، صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) قانون اساسی را به جمع برگزیده‌ای از میان اعضای مجمع (هیأت عالی نظارت) تفویض نمودند تا نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌صورت کلی و به‌طور خاص، نظارت بر مصوبات مجلس از لحاظ عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، تقویت گردد.

بررسی عملکرد یک‌ساله هیأت عالی نظارت، مؤید بهبود و تقویت انجام‌وظیفه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است؛ به‌نحوی‌که تعداد مصوباتی که هیأت عالی نظارت ظرف مدت تقریباً یک سال از حیث مغایرت با سیاست‌های کلی نظام مورد بررسی قرار داده است، تقریباً با مصوباتی که شورای مجمع در طی حدود دو دهه از زمان تفویض امر نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به آن مورد رسیدگی قرار داده است، برابری می‌کند! همچنین بر اساس تدبیری که در پاسخ به استعلام دبیر شورای نگهبان بیان‌شده بود، ابهام ذیل ماده (7) نیز به‌صورت روشن تعیین تکلیف شد؛ هرچند که پیش از آن نیز، ابهام مذکور چندان جدی و پیچیده به نظر نمی‌رسید.

نکته دیگر در خصوص اِعمال نظارت بر «قوانین» در مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، وجود ضمانت اجرای نسبتاً مؤثر در این خصوص و رد مصوبه توسط شورای نگهبان است. بلکه در حال حاضر، تنها ضمانت اجرا‌ی عدم رعایت سیاست‌ها توسط مجلس، مربوط به وظیفه نظارتی شورای نگهبان بر اساس اصل (۹۴) است که این شورا،‌ موارد مغایر با سیاست‌های کلی نظام را مغایر قانون اساسی (و بعضاً مغایر شرع) اعلام می‌نماید.^[144]

بنابراین در خصوص نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در حوزه قوانین، سیر تطوری که تاکنون در نظام حقوقی طی شده است، منتج به نتایج قابل قبولی گردیده است و رویه جاری و اخیر، مبتنی‌بر جایگزینی هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌جای شورای مجمع، به لحاظ حقوقی بدون نقص و مطلوب به نظر می‌رسد.

البته به لحاظ تخصصی، نظارتی که این هیأت اِعمال می‌نماید از جهت تعیین شاخصه‌های کمی و کیفی ارزیابی و اقداماتی ازاین‌دست، نیازمند تکمیل و ارتقا است. همچنین به نظر می‌رسد که وجود یک بازوی مشورتی متشکل از کارشناسان و متخصصان حوزه‌های مختلف جهت ارائه مشورت‌های لازم به این هیأت نیز بر کیفیت ارزیابی‌ها بیفزاید؛ بدون آن‌که منجر به توسعه تشکیلات نظارتی گردد؛ زیرا این پیشنهاد، با به‌کارگیری جمع معدود نخبگانی قابلیت تحقق دارد و محظور ایجاد تشکیلات وسیع را موجب نخواهد شد.

نکته حائز اهمیت دیگر در این میان، نقش و جایگاهی است که شورای نگهبان در خصوص نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام داشته و دارد. حسب مطالب پیش‌گفته، شورای نگهبان صلاحیتی راجع‌به نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام ندارد؛ مگر آن‌که هیأت عالی نظارت هیچ اظهارنظری نکند یا به‌طور خاص صلاحیتی در این زمینه از سوی مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} به این شورا تفویض گردد.

طبق ضوابط مندرج در ماده (7) مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، شورای نگهبان به‌صورت غیرمستقیم در خصوص نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام دخیل است و در واقع، شورای نگهبان به‌موجب صلاحیت نظارت پیشینی بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و قدرت و ابزاری که در این خصوص در اختیار دارد، به‌عنوان ضمانت اجرای مؤثر نظارت تفویض‌شده به مجمع (هیأت عالی نظارت) در نظر گرفته‌شده است.

این نکته را نیز نباید از نظر دور داشت که تا پیش از استعلام دبیر شورای نگهبان و مرقومه مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} در پاسخ به آن، شورای نگهبان صلاحیتی درباره اظهارنظر راجع‌به مغایرت مصوبات مجلس با مفاد سیاست‌های کلی نظام نداشته است^[145] و صرفاً پس از مرقومه مذکور و حسب تفویض صورت‌گرفته در آن، در چهارچوبی مشخص و تحت ضوابط خاصی صلاحیت ورود به نظارت بر مصوبات مجلس از حیث فوق را یافته است.

به این معنا که مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله}، صلاحیت مذکور در بند (2) اصل (110) را فی‌الجمله به هیأت عالی نظارت مجمع تفویض نموده‌اند؛ اما صرفاً در خصوص نظارت بر طرح‌ها و لوایح مصوب مجلس – و نه نظارت بر مقررات دولتی یا ... – و تنها در صورت عدم اظهارنظر هیأت عالی نظارت در خصوص طرح‌ها و لوایح و به‌صورت ثانوی – و نه در عرض هیأت عالی نظارت – وظیفه نظارتی بند (2) اصل (110) به شورای نگهبان تفویض‌شده است.

5-2- سرنوشت نهایی مصوبات مجلس در فرض مغایرت با سیاست‌های کلی نظام

از جمله سؤال‌هایی که پیرامون رویه جاری در اِعمال نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام وجود دارد، آن است که آیا مجلس می‌تواند مصوبه‌ای را که شورای نگهبان به‌تبع نظر هیأت عالی نظارت، مغایر سیاست‌های کلی نظام و به‌تبع آن مغایر قانون اساسی یا شرع (یا هر دو) اعلام کرده است، اصلاح نکند و بر نظر خود اصرار ورزیده و آن را برای اِعمال اصل (112)^[146] به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کند؟^[147] متون قانونی همچون قانون اساسی یا مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، در این خصوص تصریحی ندارند؛ بنابراین باید دید از منظر حقوقی پاسخ چیست. به‌طورکلی، در این رابطه دو نظر متصور است که در حال حاضر هر یک قائلینی از میان حقوقدانان و چهره‌های سیاسی دارد.

5-2-1- نظر اول؛ عدم امکان اصرار مجلس

نظر نخست آن‌که مجلس امکان اصرار بر این دسته از ایرادات را ندارد؛ زیرا سیاست‌های کلی نظام احکام حکومتی (به معنای خاص) هستند و هیأت عالی نظارت، شأن و صلاحیت نظارتی خود را مستقیماً از ولی‌فقیه اخذ کرده است؛ بنابراین امکان اصرار بر نقض احکام حکومتی بی‌معناست و جنس مغایرت مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی نظام با جنس سایر مغایرت‌های مصوبه مجلس متفاوت است. مضاف بر این‌که اصل (112) قانون اساسی که سازوکار ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام به این قبیل موارد را بیان کرده است، ناظر بر اختلاف مجلس و شورای نگهبان است؛ حال آن‌که در ما نحن فیه، اختلافی میان مجلس و شورای نگهبان وجود ندارد. بلکه اختلاف میان مجلس و هیأت عالی نظارت است که به قائم‌مقامی از مقام رهبری به اِعمال صلاحیت می‌پردازد. در نتیجه در این موارد، مجلس امکان اصرار بر مصوبه خود و ارجاع آن به مجمع را ندارد و مجمع نیز صلاحیتی جهت ورود به این قبیل موضوعات را ندارد.

همچنین سیاست‌های کلی نظام، ضوابطی هستند که بیانگر مصلحت فعلی کشور می‌باشند و بر اساس مصالح جاری نظام، تنظیم و ابلاغ شده‌اند؛ بنابراین، اقتضای رعایت مصلحت نظام و کشور در هر برهه، رعایت سیاست‌هایی است که جهت تأمین این مصالح تعیین‌شده‌اند. در نتیجه اصرار بر نقض این سیاست‌ها به دلیل تأمین مصلحت،‌ نوعی نقض غرض بوده و بی‌معناست. چراکه سیاست‌های کلی نظام که حسب شرایط و مقتضیات زمان و مکان و در برهه‌های گوناگون تنظیم می‌شوند، خود دربردارنده مصلحت هستند و نقض آن‌ها، قطعاً مغایر مصلحت است و دیگر بررسی مصلحت بودن تصویب مصوبه مغایر با سیاست‌ها محلی از اِعراب نخواهد داشت.

علاوه بر موارد فوق، اگر مصوبه‌ای که هیأت عالی نظارت آن را مغایر با سیاست‌های کلی نظام اعلام کرده است، واجد مغایرتی اساسی با سیاست‌های کلی نظام باشد؛ به این معنا که سیاست‌ها جهتی را برای اداره امور کشور تعیین کرده است و مصوبه مجلس، جهتی کاملاً مغایر با آن را ترسیم کرده باشد؛ در این فرض نمی‌توان پذیرفت که بتوان تحت عنوان مصلحت، عمل به مصوبه مغایر با سیاست‌ها را تجویز کرد.

نهایتاً شخص ولی‌فقیه می‌تواند در خصوص موضوع تصمیم بگیرد و در صورت صلاحدید و به‌موجب حکم حکومتی جداگانه‌ای، امکان «قانون» شدن مصوبه مغایر با سیاست‌ها را تجویز نماید.

5-2-2- نظر دوم؛ امکان اصرار مجلس

نظر دوم آن‌که مجلس می‌تواند با اصرار بر مصوبه خود، موضوع را جهت اجرای اصل (112) قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کند؛ زیرا در حال حاضر، مجرایی که در مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام جهت بررسی مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام در نظر گرفته‌شده است، مجرای شورای نگهبان و صلاحیت‌های این نهاد خاص است. پس اقتضائاتی که در خصوص صلاحیت‌های شورای نگهبان در خصوص بررسی مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی وجود دارد، در خصوص عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام نیز حاکم خواهد بود.

به‌عنوان‌مثال، همان‌طور که اعلام نظر شورای نگهبان در خصوص مصوبات مجلس (بر اساس اصول 94^[148] و 95^[149] قانون اساسی)، در فرصت 10 الی نهایت 20 روز امکان‌پذیر است؛ اعلام مغایرت‌های اعلامی هیأت عالی نظارت توسط شورای نگهبان نیز صرفاً در همین مواعد امکان‌پذیر خواهد بود؛ بنابراین کلیه آثار حقوقی و اقتضائاتی که بر نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس جاری است، بر ایراداتی که شورای نگهبان بر اساس نظر هیأت عالی نظارت در خصوص مغایرت مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی نظام اعلام می‌کند نیز جاری است.

یکی از این موارد، امکان اصرار مجلس بر مصوبه مورد ایراد و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت اجرای اصل (112) قانون اساسی است. مضاف بر این‌که مغایرت مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی نظام، در نهایت به‌عنوان مغایرت با شرع یا قانون اساسی و توسط شورای نگهبان اعلام می‌شود، پس مجرای اصل (112) محقق شده است. چراکه طبق این اصل، درجایی که «مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تأمين نكند»، امکان ارجاع موضوع به مجمع وجود دارد؛ بنابراین این مصداق نیز از مصادیق اجرای اصل (112) قانون اساسی خواهد بود.^[150]

نکته دیگر آن‌که تصویب نهایی مصوبه مغایر با سیاست‌های کلی نظام توسط مجمع، از حیث نفی مصلحت موجود در سیاست‌های ابلاغی، نقض غرض نیست؛ زیرا هرچند سیاست‌های کلی نظام در راستای مصالح جاریه کشور تنظیم می‌گردند، اما به‌هرحال دربردارنده مصالح «نوعی» هستند و فرضِ نقض این مصالح نوعی در یک مصداق خاص، منافاتی با یکدیگر ندارد. به این معنا که سیاست‌های کلی نظام، مصالح عام و نوعی کشور را در برهه‌ای خاص و ناظر بر شرایط و مقتضیات کشور تعیین می‌کنند ولی درعین‌حال امکان دارد که تخطی از این سیاست‌ها در یک مصداق خاص، خود به مصلحت کشور باشد. به‌عنوان‌مثال، تأکید بر استفاده از توان و ظرفیت‌های داخلی در انجام پروژه‌های عمرانی از جمله سیاست‌های کلی نظام به‌حساب می‌آید. با این وجود، ممکن است اجازه عقد قرارداد با شرکت‌های خارجی در خصوص انجام پروژه‌های عمرانیِ مربوط به حوزه نفت – بنابر مصلحت ملزمه‌ای – مورد نیاز کشور باشد. در این فرض، هیچ استبعاد عقلی و منطقی جهت نقض مصلحت نوعیِ موجود در سیاست‌های کلی نظام به دلیل وجود مصلحت خاص و موردی در رابطه با پروژه‌های نفتی وجود ندارد. به‌بیان‌دیگر، قرار نیست که سیاست حمایت از توان و ظرفیت‌های داخلی به‌کلی نقض و نسخ گردد؛ بلکه صرفاً در حوزه‌ای خاص و محدود و آن‌هم به دلیل وجود مصلحتی خاص، از آن سیاست عدول می‌شود.

این نکته نیز که مغایرت مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی نظام، مغایرتی اساسی است و جهت اداره کشور را تغییر می‌دهد و به‌تبع آن، پذیرفتن تأیید آن تحت عنوان مصلحت امکان‌پذیر نیست، در همه‌ حالت‌ها صادق نیست. اولاً آنچه بر اساس تجربه موجود نیز قابل‌مشاهده است، مغایرت‌های اعلامی با سیاست‌های کلی نظام توسط هیأت عالی نظارت یا شورای نگهبان، در اکثر موارد، مغایرت اساسی (به معنای فوق) نیست و نوعاً مغایرت‌های موردی است. ثانیاً در واقع در نظر یاد شده، تأیید مصوبه‌ای که جهت اداره کشور را تغییر دهد، «مصلحت» دانسته نشده است که از موضوع بحث خارج است؛ زیرا بحث بر سر امکان اصرار بر مصوبه مغایر با سیاست‌ها است نه لزوماً تأیید آن! طبیعی است که در فرض اصرار مجلس بر مصوبه مغایر سیاست‌ها، اگر تأیید مصوبه مجلس امری غیرعقلایی و مخالف مصلحت باشد، نهاد تشخیص‌دهنده مصلحت نباید آن را تأیید نماید؛ اما این موضوع، متفاوت از آن است که از اساس امکان اصرار بر چنین مصوبه‌ای نفی گردد. ثالثاً حتی بر فرضی که مصوبه مجلس جهت اداره کشور را در موضوعی خاص تغییر دهد و مجلس بر آن اصرار داشته باشد، استبعادی ندارد که در فرض وجود «مصلحت» ملزمه، چنین مصوبه‌ای تأیید گردد. چراکه بر فرض پذیرش این نکته که مصلحت نظام اسلامی از اهمیت بسزایی برخوردار است، بر همین اساس می‌توان جهتی که پیش‌تر برای اداره کشور در نظر گرفته‌شده بود، تغییر کند و جهتی جدید اتخاذ گردد. کما این‌که مرجع تعیین سیاست‌ها نیز می‌تواند جهتی که پیش‌تر برای اداره کشور در نظر گرفته است را به دلیل تغییر شرایط کشور تغییر داده و جهتی جدید و حتی مغایر با جهت پیشین را برای اداره کشور برگزیند. نتیجه آن‌که تأیید مصوبه مجلس در فرض مورد بحث، به معنای تأیید لزوم تغییر جهت اداره کشور در موضوعی خاص هست که فرض آن، چندان غیرمعقول و دور از ذهن هم به نظر نمی‌رسد.

علاوه بر همه این موارد، وقتی در نظام حقوقی ایران امکان تصویب مصوبات مغایر شرع یا قانون اساسی بنابر مصلحت نظام و جامعه اسلامی وجود دارد، به‌طریق‌اولی و به قیاس اولویت و نیز با لحاظ این نکته که سیاست‌های کلی نظام را حکم حکومتی ندانیم یا نهایتاً در زمره احکام حکومتیِ نوعی (و نه موردی) به‌حساب آوریم، امکان تصویب مصوبه مغایر با سیاست‌های کلی نظام بنابر مصلحت ملزمه باید وجود داشته باشد؛ زیرا سیاست‌های کلی نظام بالاتر از قانون اساسی و شرع نیستند. پس منطقاً اگر بنابر مصلحت امکان تصویب مواردی که مغایر شرع و قانون اساسی هستند وجود داشته باشد، باید امکان تصویب مواردی که شأنی مادون شرع و قانون اساسی دارند (همچون سیاست‌های کلی نظام) – البته در فرض وجود مصلحت ملزمه – وجود داشته باشد.

البته باید توجه داشت که در فرض پذیرش امکان اصرار مجلس بر مصوبه مغایر با سیاست‌های کلی نظام، رعایت سازوکارهای حقوقی و تشریفات قانونی مورد نیاز جهت ارجاع مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام ضروری است. از جمله این موارد می‌توان به ماده (202) قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی^[151] اشاره کرد که مقرر می‌دارد پس از ایراد شورای نگهبان نسبت به مصوبه مجلس، فوراً امکان ارسال آن به مجمع وجود ندارد؛ بلکه باید مجدداً در مجلس مطرح ‏گردد و تنها درصورتی‌که مجلس با در نظر گرفتن حفظ مصلحت ‌نظام همچنان بر رأى خود باقى باشد، رئيس مجلس، مصوبه مذكور را به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال می‌دارد. این موضوع طی تذکر قانون اساسی از سوی شورای نگهبان به ریاست وقت مجلس شورای اسلامی در سال 1375 نیز به‌صراحت بیان‌شده است.^[152]

همچنین ماده (25) آئین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، صرفاً در صورت طی تشریفات خاصی امکان طرح موضوعات مربوط به تشخیص مصلحت را مجاز شمرده است. این ماده بیان می‌دارد: «موضوعات مربوط به تشخیص مصلحت پس از طی مراحل زیر قابل‌طرح در مجمع‌اند: مصوبه مجلس شورای اسلامی برای اظهارنظر به شورای نگهبان فرستاده می‌شود، شورای نگهبان چنانچه آن را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد، نظر خود را به مجلس شورای اسلامی اعلام می‌نماید. چنانچه مجلس شورای اسلامی بر نظر خود باقی بود و با اعلام رأی، ضمن در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکرد و در نتیجه تعارض پیش آمد، مصوبه از طرف مجلس شورای اسلامی به همراه گزارش جامع و مکتوب نظر شورای نگهبان و دلایل اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر مصلحتی خود (ارسال صورت مذاکرات) برای مجمع تشخیص مصلحت فرستاده می‌شود...»

نتیجه‌گیری

بر اساس آن‌چه در این نوشتار بیان شد، مشخص گردید که سیاست‌های کلی نظام در زمره هنجارهای برتر نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران قرار دارد که قوانین و مقررات دیگر باید در راستای این سیاست‌ها تنظیم و تصویب گردند تا واجد اعتبار حقوقی باشند. این امر، نیازمند نظارت مؤثر حقوقی است تا در عرصه عمل جایگاه حقوقی سیاست‌های کلی نظام مورد تعرض و نقض قرار نگیرد. بر همین اساس، صلاحیت نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر اساس بند (2) اصل (110) قانون اساسی بر عهده رهبر قرار گرفته است.

از سوی دیگر، طبق ذیل اصل (110) قانون اساسی، مقام رهبری می‌تواند برخی از وظایف و اختیارات خود را تفویض کند. بر این اساس، وظیفه مذکور در بند (2)‌ اصل (110) در سال 1377 به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شد و تا سال 1396، این وظیفه توسط شورای مجمع انجام می‌شد؛ اما در سال 1396، این وظیفه از مجمع تشخیص مصلحت نظام منتزع و به جمع منتخبی از اعضای این مجمع – به انتخاب خود مجمع – موسوم به هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام واگذار شد که نهادی مستقل نسبت به مجمع تشخیص مصلحت نظام با وظایف و کارکردی متفاوت است. ارتباط این هیأت با مجمع، در انتخاب اعضای آن توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام و از میان اعضای خود منحصر می‌شود و سایر موارد مرتبط با اِعمال صلاحیت این هیأت، همچون تدوین و اصلاح مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام جهت تأیید نهایی توسط مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله} و ارسال نظرات هیأت به شورای نگهبان و ...، در صلاحیت این هیأت بوده و ارتباطی با وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام ندارد.

همچنین حسب استعلام دبیر شورای نگهبان از مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله}، در صورت عدم اظهارنظر هیأت عالی نظارت راجع‌به مغایرت مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام، شورای نگهبان می‌تواند موارد مغایر را رأساً اعلام نماید تا توسط مجلس اصلاح گردد. همچنین حسب ماده (7) مقررات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (ابلاغی مقام معظم رهبری^{‌حفظه‌الله})، سازوکار و نحوه اِعمال نظارت هیأت عالی نظارت بر مصوبات مجلس به بهره‌گیری از ظرفیت حقوقی و قانونی شورای نگهبان تنظیم‌شده است؛ بنابراین به نظر می‌رسد که آثار و لوازم مترتب بر صلاحیت شورای نگهبان ‌همچون مواعد قانونی اظهارنظر (مذکور در اصول 94 و 95 قانون اساسی)، امکان اصرار بر مصوبه مغایر با سیاست‌های کلی نظام (موضوع اصل 112 قانون اساسی) و ... در رابطه با نظرات هیأت عالی نظارت نیز جاری خواهد بود.